I SA/Lu 659/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, WSA Halina Chitrosz (spr.), Protokolant Specjalista Iwona Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 20 kwietnia 2010 r., Nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że w dniu 16 listopada 2006 r., skarżący złożył wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych, wraz z wymaganymi załącznikami, w rozpoznaniu którego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] z dnia 6 marca 2007 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4 788,75 zł. Z rozstrzygnięcia wynika, że przyznana powyższą decyzją płatność wypłacana będzie przez 5 kolejnych lat zł przy czym płatność miała być wypłacana przez 5 kolejnych lat z następującymi zastrzeżeniami: 1. przyznana kwota płatności będzie przeliczana (zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2808/1998/WE z dnia 22 grudnia 1998 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla Euro w rolnictwie [Dz. Urz. WE L 349, z 24.12.1998, z późn. zm] z kwoty ustalonej w Euro, jej wysokość w złotych w kolejnych latach może ulec zmianie; 2. Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, przy czym w ciągu 7 dni po ww. terminie należało złożyć Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, dołączając dokument powyższe potwierdzający. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 9 marca 2007 r. Zawiadomieniem WGN 1/10 z dnia 8 kwietnia 2010 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w związku ze złożeniem po terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W odpowiedzi na powyższe, skarżący złożył w dniu 16 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR pismo z tej samej daty, w którym wyjaśnił, że ostatni dzień, w którym powinno być złożone oświadczenie o wykonaniu realizacji założonego celu upływał w dniu 15 listopada 2009 roku, który był dniem wolnym od pracy (niedziela), tak więc w/w oświadczenie złożył niezwłocznie w dniu następnym po dniu wolnym tj. 16 listopada 2009 roku oraz dodał, iż swoje wyjaśnienia oparł na art. 57 k.p.a. W dniu 20 kwietnia 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, od której skarżący wniósł odwołanie. W jego rozpoznaniu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w pierwszej kolejności wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, w zakresie ustalonym w planie rozwoju obszarów wiejskich uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2237 z późn.zm.). W myśl jego § 3 ust 1 pkt 3 płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który: - jest osobą fizyczną; - prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed złożeniem wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej ( ... ) - w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym ,o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU) - zobowiąże się do: a) realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: -dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej; - zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, b) nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Nawiązując do wniosku o przyznanie płatności, organ odwoławczy podniósł, że skarżący zadeklarował w nim do realizacji jedno przedsięwzięcie określone w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jako zakup maszyn rolniczych. Odnosząc się do złożonego w dniu 16 listopada 2009 r. oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz złożonego dowodu powyższe potwierdzającego (umowa kupna - sprzedaży opryskiwacza sadowniczego z dnia 10 czerwca 2009 r.), organ odwoławczy przytoczył treścią § 8 w/w rozporządzenia, w myśl którego - płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1. zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2. złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z ust 2 tego przepisu wynika, że "oświadczenie", o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1, natomiast z ust 3, że do oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (. . .). " Zdaniem Dyrektora ARiMR, 6 miesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 jak również i termin 7 dniowy na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 2 są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu. Zakreślają bowiem ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego i jako takie nie mogą być zmieniane lub przedłużane przez organ administracji. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, powodując wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują stosowne przepisy. Rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. nie reguluje takiej sytuacji. Skoro zatem, w przedmiotowej sprawie, wypłata trzeciej płatności nastąpiła w dniu 7 maja 2009 r. (Nr zlecenia [...], nr przelewu [...]), termin 6 miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu - upłynął 7listopada 2009 r. A zatem terminem ostatecznym na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był dzień 14 listopada 2009 r. Jeśli więc H. K. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w dniu 16 listopada 2009 r., to nastąpiło to – zdaniem organu II instancji – z uchybieniem 7-mio dniowego terminu. To z kolei oznacza, że nie spełnił on warunków koniecznych do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu, określonych w przepisie § 8 ust. 1 pkt 2 w związku § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Na marginesie, organ odwoławczy dodał, iż jakkolwiek termin 6 miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego również jest terminem prawa materialnego, ale przepisy prawa przewidują (§ 9 ust. 2), że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienia klęski żywiołowej; 3) zniszczenia budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnego i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. W przypadku, gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie ww. okoliczności, zamiast oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. W przedmiotowej sprawie nie ma jednak możliwości zastosowania wyjątkowego trybu określonego § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia, ze względu na fakt, iż nie stwierdzono zaistnienia żadnej z okoliczności wskazanych w w/w przepisie. Dyrektor ARiMR zauważył, iż decyzja organu I instancji, w swojej treści precyzyjnie informowała o terminie wynikającym z §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., a nadto, że skarżący składając wniosek oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz zobowiązał się do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w celu restrukturyzacji gospodarstwa (sekcja XI wniosku oświadczenia i zobowiązania). Odnosząc się do dołączonej do pisma wnioskodawcy z dnia 16 kwietnia 2010r. kopii wyciągu bankowego stwierdził, iż termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego liczy się od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, a nie od dnia wpływu środków na konto beneficjenta, a nadto, że terminem ostatecznym na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był dzień 14 listopada 2009 r. (sobota). Zgodnie z regułą obliczania terminów z art. 57 § 1 k.p.a. "jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonych dni uważa się za koniec terminu. Jeżeli termin ten upływa w sobotę, nie będącą dniem ustawowo wolnym od pracy, o czym stanowi ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 51 ze zm.), to nie ma zastosowania zapis art. 57 § 4 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż orzeczenia, w których dowodzono, jakoby sobota była dniem ustawowo wolnym od pracy, straciły aktualność wobec najnowszego orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego, które powołał Równolegle zauważył, że przepis § 8 ust. 2. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. przewiduje 7 dni na złożenia oświadczenia, określając, że oświadczenie składa się w terminie 7 dni, a nie konkretnie w danym (czyli 7) dniu. W jego ocenie, strona miała też możliwość przesłania oświadczenia za pośrednictwem poczty na formularzu dostępnym w każdej placówce ARiMR a na także na stronie internetowej i wówczas liczyłaby się data stempla pocztowego. Od tej decyzji H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosząc o jej: 1. uchylenie w całości jako naruszającej prawo, a szczególności przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, oraz o: 2. zasądzenie kosztów wg norm przepisanych, wywodził, że wymagane oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z wymaganymi dokumentami złożył dnia 16 listopada 2009 r. Skarżący podał, iż był przekonany, że skoro dzień 14 listopada 2009 r. przypadał w sobotę, kiedy wszystkie urzędy i instytucje państwowe są zamknięte, to prawidłowym będzie, jak oświadczenie złożył w najbliższy dzień pracy, tj. w poniedziałek 16 listopada 2009 r. W jego ocenie, decyzje organów obu instancji są krzywdzące i wydane z naruszeniem prawa, albowiem spełnił on warunki przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, wywodził, iż wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu nie dotyczy sytuacji niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, w zakreślonym przez tenże przepis terminie 7 dni, który ma charakter jedynie instrukcyjny. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dzu. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm. / - podkreślić na wstępie należy, iż spór w sprawie niniejszej sprowadza się w istocie do sposobu interpretacji § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem, który stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 Rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2. W ocenie Sądu niezłożenie oświadczenia w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, tak długo, jak długo organ nie wyda decyzji, o jakiej stanowi § 9 tego Rozporządzenia, nie rodzi żadnych skutków. Jeżeli producent rolny złoży oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć z uchybieniem terminu, ale zanim organ wyda decyzję o wstrzymaniu płatności, organ nie może już zastosować rygoru przewidzianego w § 9 ust. 1 Rozporządzenia. Przemawia za tym zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia tych przepisów. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 Rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, a więc: 1/ nie zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz 2/ nie złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, z zastrzeżeniem ust. 2. Nie może budzić żadnych wątpliwości, iż sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ustępu 2 § 9, nie zaś § 8. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że organ może wydać decyzję o wstrzymaniu płatności tylko do chwili złożenia przez producenta rolnego oświadczenia. Gdy takie oświadczenie zostanie złożone, a przedsięwzięcie zostało zrealizowane w terminie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności jest niedopuszczalne w świetle § 9 ust. 1 Rozporządzenia. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest, jak sama nazwa wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem. Złożenie oświadczenia, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 4 rozporządzenia płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Stosownie do tego uregulowania § 9 rozporządzenia przewiduje wstrzymanie płatności, w sytuacji, gdy producent rolny nie zrealizuje przedsięwzięcia, a § 10 wstrzymanie i zwrot płatności, gdy producent przeniesie własność gospodarstwa przed upływem 5 lat. Przepisy § 3 Rozporządzenia nie uzależniają prawa do płatności od zobowiązania się do złożenia oświadczenia. Oświadczenie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 jest tylko informacją, zaś dołączone do niego dokumenty, o których stanowi § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że producent w terminie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia zrealizował przedsięwzięcie, brak jest przesłanek do wstrzymania płatności. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia w terminie wraz z dowodem potwierdzającym tę okoliczność skarżący złożył w dniu 16 listopada 2009 r., zaś organ I instancji wstrzymał płatność decyzją z dnia 20 kwietnia 2010 r. W takiej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o jej art. 200.