II SA/Wa 2035/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. R. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. R. (dalej jako skarżący), wniósł skargę z dnia 9 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ) z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny: Skarżący pismem z dnia 10 lutego 2006 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej jako KPP w [...]) o przyznanie urlopu dodatkowego w związku z prowadzeniem nasłuchu radiowego za lata 2003 – 2005. Komendant pismem z dnia [...] marca 2006 r. udzielił odpowiedzi stwierdzając, iż nie znalazł podstaw do udzielenia mu urlopu w zakresie objętym powyższym wnioskiem. Pismem z dnia 24 marca 2006 r. skarżący złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako KWP w [...]). Pismem KWP w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. skarżący został poinformowany o odmowie uwzględnienia jego roszczenia. W związku z tym skarżący w dniu 11 lipca 2007 r. wniósł do Komendanta Głównego Policji (dalej jako KGP) wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji KWP w [...]. Uzasadnił to, iż KPP w [...] nie przeprowadził wystarczającego postępowania administracyjnego i dlatego wydał decyzję niekorzystną dla skarżącego. Dodatkowo wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji posiadającej rażące wady prawne w związku z nieprzedawnieniem się roszczeń umożliwi mu staranie się o zaległe urlopy dodatkowe za lata 2002 – 2005. KGP wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w której odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W treści wskazał na niemożność uznania pisma KWP w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. jako decyzji administracyjnej. W dniu 14 września 2007 r. skarżący wniósł za pośrednictwem KGP do organu podanie o zbadanie zgodności z prawem powyższej decyzji KGP, a pismem z dnia 24 września 2007 r. wniósł poprzez pełnomocnika procesowego odwołanie na tą decyzję. KGP wystosował do pełnomocnika skarżącego pismo w dniu [...] października 2007 r. o sprecyzowanie, które z pism skarżącego jest odwołaniem. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 31 października 2007 r., odpowiedział iż właściwym odwołaniem od wskazanej decyzji jest pismo z dnia 11 września 2007 r. wniesione do organu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] organ wskazał KGP jako właściwego do rozpoznania odwołania i przekazał mu je do rozpatrzenia. KGP postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji KGP. Skarżący zaskarżył przedmiotowe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 59/09 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i uchylił postanowienie organu z dnia [...] stycznia 2008 r. o przekazaniu odwołania do rozpatrzenia KGP. Wobec tego organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący otrzymał decyzję w dniu 3 września 2007 r., a zatem odwołanie pełnomocnika, które zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 20 września 2007 r., nastąpiło z uchybieniem czternastodniowego terminu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 479/10 uchylił je oraz orzekł , iż nie podlega ono wykonaniu w całości. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując nowych okoliczności uzasadniających jej zmianę. W skardze z dnia 9 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji organu nie zgadzając się z jej treścią. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, wraz z przepisem art. 107 k.p.a. oraz § 3 ust. 2 niniejszego rozporządzenia w zw. z art. 104 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalony stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2002 r. Nr 151, poz.1261 ze zm.) znajduje zastosowanie odnośnie wniosków w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego. W myśl wyżej powołanej normy prawnej formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Treść przedmiotowego przepisu wskazuje na to, iż reguluje on jedynie kwestię udzielania urlopów. Norma ta dotyczy więc sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada już ustalone prawo do urlopu (zwykłego lub dodatkowego). Udzielić można bowiem jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. Co zaś się tyczy urlopu dodatkowego, to przede wszystkim podkreślić należy, iż nie przysługuje on automatycznie funkcjonariuszowi z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.) przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony przedmiotowy urlop. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ w sposób nieuprawniony uznał, że materia przyznania urlopu jest tożsama z materią udzielenia urlopu. W sprawie niniejszej okolicznością niesporną jest zaś to, że sporne postępowanie zostało wywołane wnioskiem o przyznanie urlopu dodatkowego. Strona nie posiadając takiego uprawnienia, wystąpiła o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia, nie ma zastosowania norma § 3 ust .4 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno – technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. W świetle powyższego uznać należy, że materia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta w formie rozkazu personalnego. Zarówno więc Komendant Powiatowego Policji w [...] jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu wniosku o przyznanie urlopu dodatkowego, winni zawrzeć swoje rozstrzygnięcia w formie rozkazu personalnego, a nie jedynie w formie pisma. Odnosząc się zaś do oceny pism Komendanta Powiatowego Policji w [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zawierających stanowisko organów w sprawie przedmiotowego wniosku, to uznać należy, iż pisma te posiadają cechy niezbędne do tego, aby można je było potraktować jako decyzje administracyjne. Został w nich bowiem oznaczony organ administracji od którego rozstrzygnięcie pochodzi, została oznaczona data wydania, została oznaczona strona, powołano podstawę prawną i zawarto uzasadnienie stanowiska organu, jak również pisma zostały podpisane przez osoby upoważnione do wydawania decyzji. Przedmiotowe pisma posiadają więc wszelkie elementy wskazane w normie art. 107 § 1 k.p.a. a więc można je traktować jako władcze rozstrzygnięcia organów administracji. W tym stanie sprawy, skarżona decyzja jawi się jako wadliwa. Skoro bowiem , jak zostało to już naświetlone na wstępie niniejszego uzasadnienia, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego winno zapaść w formie rozkazu personalnego, oraz w sytuacji gdy omawiane pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawierają konieczne elementy jakie winna mieć decyzja administracyjna, istnieją warunki formalne do tego, aby badać pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w oparciu o normę przepisu art.156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).