II SA/Wa 1935/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant ref.staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego D. K. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podał, iż D. K. w dniu 11 maja 2009 r. zwrócił się z wnioskiem o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 28 listopada 1993 r. do dnia 3 lutego 1999 r. oraz od dnia 3 lutego 2000 r. do dnia 16 lutego 2000 r. Ponadto domagał się naliczenia i wypłacenia mu ustawowych odsetek, zgodnie z art. 111 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, od dnia 25 października 2005 r., tj. od dnia, w którym zwrócił się po raz pierwszy z wnioskiem o zaliczenie mu pracy w gospodarstwie rolnym i od którego powinien nastąpić wzrost uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalił funkcjonariuszowi na dzień 6 sierpnia 2007 r. dodatek za wysługę lat w wysokości 13% należnego uposażenia zasadniczego. Do okresu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat zaliczył podane przez wnioskodawcę okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Ponadto Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] poinformował D. K., iż w kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat nie znajduje przesłanek uzasadniających realizację przedmiotowego żądania. Od powyższego rozkazu funkcjonariusz złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, w którym wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu i naliczenie od dnia 25 października 2005 r. przysługujących mu należności pieniężnych z tytułu zwiększenia dodatku za wysługę lat wraz z ustawowymi odsetkami. Argumentował, iż organ, począwszy od wniosku z dnia 25 października 2005 r., nie realizował jego wniosków we właściwy sposób, bowiem wzywał go do usunięcia braków, pozostawiając wnioski bez rozpoznania, zamiast wydać decyzję w sprawie odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Komendant Główny Straży Granicznej po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podał, że zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] został wydany na skutek wniosku D. K. z dnia 6 sierpnia 2007 r., a zasadność pozostawienia bez rozpoznania jego wcześniejszych wniosków w tej sprawie, nie została zakwestionowana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2008 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. Wyjaśnił, że D. K. w dniu 25 października 2005 r. złożył wniosek do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zaliczenie mu do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w podanym wyżej okresie, zaś kolejne wnioski w tej sprawie zostały przez niego złożone w dniu 9 stycznia 2006 r. oraz w dniu 28 kwietnia 2006 r. Wskazał, że z uwagi na to, że wnioski te zawierały braki formalne został on wezwany do ich uzupełnienia w zakreślonym terminie i pouczony o skutkach ich nieuzupełnienia. Ponieważ D. K. braków tych nie uzupełnił, pozostawiono je bez rozpoznania. W odniesieniu do kwestii złożonego odwołania, stwierdził, iż zasługuje ono na uwzględnienie jedynie w zakresie braku stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat. Organ odwoławczy wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, rozpatrując wniosek zainteresowanego z dnia 11 maja 2009 r., nie odniósł się w zaskarżonej decyzji – rozkazie personalnym nr [...] – do całości żądań funkcjonariusza, albowiem uwzględnił jego wniosek w zakresie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy, tj. ustalenia wzrostu dodatku za wysługę lat, natomiast nie odniósł się do żądania naliczenia i wypłaty z tego tytułu odsetek. W osądzie organu odwoławczego poinformowanie funkcjonariusza pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], iż w kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia tego żądania, nie jest właściwym załatwieniem przedmiotowej sprawy. Z tego względu uznał, że zaskarżony rozkaz personalny zawiera rozstrzygnięcie niezupełne. Organ drugiej instancji stwierdził, że w przypadku zwłoki w wypłacie określonych świadczeń należne są odsetki, jednakże sprawa ta powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej z pouczeniem o możliwości odwołania do sądu powszechnego – sądu pracy. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, rozpatrując przedmiotowy wniosek, obok rozstrzygnięcia w sprawie wzrostu wysokości dodatku za wysługę lat, powinien umorzyć postępowanie w zakresie żądania przez funkcjonariusza odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat jako bezprzedmiotowe. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że wprawdzie odwołujący domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, jednakże ocena przedmiotowego odwołania pozwala stwierdzić, że nie kwestionuje on rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat, lecz przede wszystkim żąda naliczenia wypłaty odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat od dnia 25 października 2005 r., mimo, że kwestia ta nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Z tych względów, organ odwoławczy przyznał, że postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Natomiast dokonując oceny zaskarżonego rozkazu personalnego Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w zakresie ustalającym wysokość dodatku za wysługę lat został on wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie istniejącego stanu faktycznego. Bezsprzeczne pozostaje, iż w dniu 25 października 2005 r. zainteresowany złożył wniosek do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zaliczenie mu do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w podanym wyżej okresie. Był to jego pierwszy wniosek w tym przedmiocie. Kolejne wnioski zostały złożone przez funkcjonariusza w dniu 9 stycznia 2006 r. i 28 kwietnia 2006 r. W związku z brakami formalnymi ww. wniosków, organ na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (powoływanej dalej jako "k.p.a.") wzywał zainteresowanego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postąpił w powyższy sposób, rozpatrując wnioski funkcjonariusza z dnia 25 października 2005 r., 9 stycznia 2006 r. i 28 kwietnia 2006 r. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji, że podanie zawiera wadę i wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, biorąc pod uwagę wniosek zainteresowanego z dnia 11 maja 2009 r., nie odniósł się w zaskarżonej decyzji – rozkazie personalnym nr [...] - do całości żądań funkcjonariusza. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uwzględnił złożony wniosek w zakresie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy, tj. ustalenia zainteresowanemu wzrostu dodatku za wysługę lat, natomiast nie odniósł się co do żądania naliczenia i wypłaty odsetek. Co prawda organ poinformował D. K. pismem, iż w kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia tego żądania, jednakże nie jest to właściwe załatwienie przedmiotowej prośby. Zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zawiera więc rozstrzygnięcie niezupełne. Organ stwierdził, że funkcjonariuszowi w przypadku zwłoki w wypłacie określonych świadczeń należne są odsetki. Jednakże kwestia odsetek nie może być rozpatrzona w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie postępowanie administracyjne musiałoby się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej z pouczeniem o drodze odwołania w postaci możliwości złożenia stosownego powództwa do sądu powszechnego – sądu pracy. Powyższe wskazuje, iż organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek zainteresowanego, obok rozstrzygnięcia w sprawie wzrostu wysokości dodatku za wysługę lat, powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie w zakresie żądania przez funkcjonariusza odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat jako bezprzedmiotowe. Co prawda skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2009 r., jednakże analizując przedmiotowe odwołanie w zakresie faktycznego żądania skarżącego, organ stwierdził, iż nie kwestionuje on rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat. Przede wszystkim domaga się naliczenia wypłaty odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat od dnia 25 października 2005 r., mimo że, jak wskazano powyżej, kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Zatem właściwym rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i ustalenie dodatku za wysługę lat na dzień 25 października 2005 r. z uwzględnieniem wzrostu wynikającego z tytułu zwiększonej wysługi lat, a także wypłacenie należności wraz z odsetkami. Z treści skargi wynika m.in., iż skarżący kwestionuje przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu odnośnie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego i wyrażony w tymże uzasadnieniu pogląd, iż organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie w zakresie żądania odsetek. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1491/09 uchylił rozstrzygnięcie organu I i II instancji uznając, że organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku sąd odwołał się do treści art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło z powołaniem się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, OSNP 2006, nr 15–16, poz. 227, w której przyjęto, że funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny Dz. U. 1964 Nr 16, poz. 93 ze zm.). Przedmiotowa uchwała zapadła w stanie prawnym, w którym przepisy ustawy o Straży Granicznej nie przewidywały prawa funkcjonariuszy do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia. Stanowisko to straciło jednak aktualność po wprowadzeniu przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, iż w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenia lub należności pieniężne stały się wymagalne. W rezultacie Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ błędnie przyjął, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do orzekania o należnych funkcjonariuszom odsetkach w drodze decyzji administracyjnych. W przypadku funkcjonariusza Straży Granicznej przepisem tym jest art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Przy czym, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego podał, że w sprawach o odsetki droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna. W analizie Sądu wadliwość decyzji organów obu instancji nie wynika jedynie z braku rozstrzygnięcia o żądaniu dotyczącym odsetek, lecz przede wszystkim z nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji żądania ustalenia wzrostu dodatku wynikającego z tytułu zwiększonej wysługi lat, od dnia 25 października 2005 r., o co skarżący się zwrócił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pismem tym funkcjonariusz zmodyfikował swój wniosek z dnia 6 sierpnia 2007 r. i pomimo, że pismo to wpłynęło do organu w dniu 13 maja 2009 r., to rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] rozstrzyga o żądaniu zawartym we wniosku według stanu na dzień 6 sierpnia 2007 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (powoływanej dalej jako "ppsa"). oraz art. 111 ust. 4 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Biorąc pod uwagę powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 785/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadnił to naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 153 ppsa w związku z przyjęciem że zmiana podstawy faktycznej i prawnej poprzez złożenie wniosku D. K. w dniu 11 maja 2009 r. spowodowała ustanie postępowania sądowego wobec wniosku z dnia 6 sierpnia 2007 r. Ponadto stwierdził błędną wykładnię art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej wskazując, że rozważania dotyczące odsetek stanowią ocenę prawną, a nie interpretacje niniejszego przepisu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe orzeczenie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego podnieść należy, iż Sąd II instancji przesądził, że: "istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy złożenie przez skarżącego, w dniu 11 maja 2009 r. – po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – nowego wniosku o zaliczenie do stażu pracy w Straży Granicznej tego samego okresu pracy w gospodarstwie jak we wniosku z dnia 6 sierpnia 2007 r., lecz od dnia 25 października 2005 r. oraz o naliczenie mu od tej daty i wypłacenie ustawowych odsetek, obligowało organ do jego rozpoznania w ramach dotychczasowej sprawy, czy też uznania, że mamy do czynienia z nową sprawą". Odnosząc się do ww. zakresu badania Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż:,,zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Organ odwoławczy może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym i nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił organ I instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i narusza zasadę dwuinstancyjności". Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania skarżonego orzeczenia, oraz wobec związania tą wykładnią, tutejszy Sąd był zobligowany do tego, aby wyeliminować je z obrotu prawnego. Organ administracji będzie zaś zobligowany do tego, aby zrealizować wskazania zawarte w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i usunąć uchybienia których się dopuścił. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie więc zobligowany do tego, aby rozpoznać odwołanie wyłącznie w zakresie w jakim sprawę rozstrzygał organ I instancji. Dokonując zaś tych działań organ winien mieć na względzie także to, iż jest związany również ustaleniami i rozważaniami dokonanymi w postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 730/08. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).