IV SA/Wr 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. przy udziale --- na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. O. na pismo Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...]r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych ze zbioru danych osobowych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Skarżąca I. O. złożyła w niniejszej sprawie skargę, w której domagała się: 1) unieważnienia decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przekazanej pismem z dnia [...] znak [...]z powodu rażącego naruszenia prawa oraz 2) nakazania Dyrektorowi Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. udostępnienia akt administracyjnych wnioskowanych przez skarżącą w dniu 18.08.2010 r. W uzasadnieniu skargi podała, że wraz z H. K. i E. O. jest współwłaścicielem gruntów stanowiących działki nr [...] i [...], położonych w J.G. gm. K., na które J. Ż. złożył wniosek o płatności w Biurze Powiatowym ARiMR w K.. W dniu 18 sierpnia 2010 r. skarżąca stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w K celem wglądu w akta prowadzone przez ten organ w związku z wnioskiem J. Ż. w sprawie płatności za rok 2009 ale organ odmówił jej wnioskowi, polecając zwrócenie się w tej sprawie na wskazanym formularzu do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Skarżąca wypełniła formularz wniosku w dniu 18 sierpnia 2010 r. i złożyła go w Biurze Powiatowym ARiMR w K. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w w opisanym wyżej piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. przekazał skarżącej decyzję odmawiającą wglądu w akta sprawy prowadzone z wniosku J. Ż. Skarżąca wyjaśniła, że złożony przez nią wniosek nie był wnioskiem o udostępnienie danych osobowych ze zbioru danych osobowych, o którym mowa w ustawie o ochronie danych osobowych, ale wnioskiem o udostępnienie akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Biuro Powiatowe ARiMR w K. w związku z wnioskiem J. Ż. o płatności do gruntów rolnych stanowiących działki nr 129 i 1191 położone w J. G. gm. K., których posiadanie J. Ż. narusza. Interes prawny i legitymację do złożenia wniosku o udostępnienie akt sprawy administracyjnej z wniosku J. Ż. skarżąca wywodzi z prawa własności gruntów objętych bezpodstawnie wnioskiem o płatności złożonym przez J. Ż. Skarżąca zarzuciła, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie uwzględnia w swoim postępowaniu kwestii praw do gruntu objętego wnioskiem o płatności, a nawet odmawia właścicielom gruntu wglądu w akta sprawy, której przedmiotem jest ich prawo własności. Takim postępowaniem ARiMR w sposób rażący, zdaniem skarżącej, narusza nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale także ustawę o płatnościach do gruntów rolnych oraz przepisy rozporządzenia Wspólnot Europejskich, które posiadanie i własność wymieniają jako podstawowy warunek ubiegania się o dopłaty i rozstrzygania spraw. Odmawiając właścicielowi gruntu wglądu w akta administracyjne prowadzone dla tego gruntu, organ administracji publicznej narusza prawo w sposób rażący, co - zdaniem skarżącej - czyni skargę w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że z zawartych w uzasadnieniu skargi twierdzeń skarżącej wynika, że organ I instancji nie był w stanie określić, czy skarżąca chciała uzyskać informacje na temat osoby J. Ż., czy wystąpiła o udostępnienie akt administracyjnych ARiMR w sprawie zaistniałego błędu tzw. "kontroli krzyżowej" w związku z zadeklarowaniem w 2009 roku tych samych działek do płatności obszarowej, co J. Ż. Z treści wniosku złożonego przez skarżącą wynika, że celem udostępnienia jej danych osobowych J.Ż. nie był wgląd do dokumentów o płatnościach do gruntów rolnych za 2009 rok, gdzie zaistniał tzw. "konflikt kontroli krzyżowej", a dane te były skarżącej potrzebne z uwagi na naruszanie jej posiadania przez J. Ż., na co wskazuje w pkt 3 wniosku. Organ wyjaśnił, że postępowanie o naruszenie posiadania toczy się w ramach postępowania cywilnego w związku z czym, gdyby zachodziła konieczność przedłożenia sądowi danych dotyczących J. Ż. znajdujących się w zasobach ARiMR, to na żądanie sądu ARiMR ma obowiązek takie dane udostępnić. Zatem odmowa udostępnienia danych J. Ż. znajdujących się w zasobach ARiMR nastąpiła na skutek braku sprecyzowanego żądania strony, ponieważ raz w punkcie 1 wniosku mowa jest o potrzebie posiadania danych w związku z "prawem własności gruntu, który jest objęty wnioskiem J. Ż.", a drugi raz w punkcie 3 – w związku z "naruszeniem posiadania". Organ wskazał, że z kolei w stopce wniosku strona podaje, że odmówiono jej udostępnienia dokumentów J. Ż., w tym decyzji o przyznaniu dopłat za 2009 rok do działek nr 1191,129 i 144. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie błędu "kontroli krzyżowej" na działkach zgłoszonych do płatności bezpośrednich za 2009 rok prowadzi Biuro Powiatowe ARiMR w M., które w dniu 24.09.2009 r. wystosowało do skarżącej wezwanie odebrane przez skarżącą w dniu 29.09.2009 r. W piśmie tym poinformowano skarżącą o zaistnieniu tzw. błędu "kontroli krzyżowej" i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 29.09.2009 r. skarżąca odpowiedziała listownie na wezwanie organu, a w dniu 12.02.2010 r. zapoznała się w Biurze Powiatowym ARiMR w M. z aktami sprawy. Organ dodał ponadto, że celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. skierował do skarżącej pismo, aby w sposób jednoznaczny określiła, czy domaga się dostępu do dokumentacji postępowania dot. tzw. "błędu kontroli krzyżowej", którego on nie prowadzi, czy udostępnienia danych osobowych J. Ż. na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Brakiem precyzji i nieporozumieniem między skarżącą i organem I instancji należy tłumaczyć, zdaniem organu, złożenie przez skarżącą wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, a nie skorzystanie ze swojego prawa jako strony na podstawie art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o oddalenie skargi. Po doręczeniu skarżącej odpowiedzi na skargę, skarżąca złożyła do akt sprawy pismo procesowe z dnia 26.10.2010 r., w którym domagała się rozpatrzenia na rozprawie złożonej przez nią w niniejszej sprawie skargi dotyczącej, jak podała, odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego znajdujących się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K lub innych organach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i odmowy sporządzenia potwierdzonych za zgodność kopii dokumentów. Wyjaśniła, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest odmowa udostępnienia danych ze zbioru danych osobowych, ale odmowa wglądu w akta postępowania administracyjnego, którego jest stroną, a które dotyczy wniosku o płatności złożonego przez osobę trzecią na grunty rolne stanowiące jej własność. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę podała, że Biuro Powiatowe w K. w dniu 18.08.2010 r. odmówiło jej wglądu w akta, których dotyczy skarga. Zastępca Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił wglądu w akta po telefonicznej konsultacji, której wynikiem było stwierdzenie, że udostępnienie akt nie jest możliwe bez wniosku pisemnego, po czym wskazano na konieczność wypełnienia druku: "Wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych". Wniosek ten skarżąca wypełniła zgodnie z sugestią Zastępcy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. We wniosku zawarła uwagę o odmowie udostępnienia jej w dniu 18.08.2010 r. dokumentów wymienionych we wniosku, w tym decyzji o przyznaniu dopłat za rok 2009 dla J. Ż. z jej gruntów, tj. działek 1191, 129 i 144 i domagała się niezwłocznego udostępnienie wnioskowanych dokumentów. W ocenie skarżącej, treść zawarta w punkcie 5 wniosku jednoznacznie wskazuje, że jego przedmiotem jest udostępnienie: "Kopii całości dokumentacji, o której mowa w punkcie 4 potwierdzonej za zgodność z oryginałem za rok 2009." Punkt 4 wniosku zawiera treść: "Dokumentacja postępowania prowadzonego z wniosku J. Ż. o płatności za rok 2009." W tej sytuacji nie może - zdaniem skarżącej - budzić wątpliwości, że: "skarżącej chodziło o dokumentację (akta) postępowania administracyjnego, a nie dane osobowe J. Ż.". W tej sytuacji ani organ I instancji, ani organ II instancji nie mógł mieć, jej zdaniem, wątpliwości, o wgląd w jaką dokumentację (akta) skarżąca wnosiła najpierw ustnie, a następnie pisemnie w Biurze Powiatowym ARiMR w Kłodzku w dniu 18.08.2009 r. Wątpliwości takich nie mógł mieć również organ II instancji, który wydał decyzję odmowną, zamiast pouczyć stronę lub wyjaśnić rodzące się wątpliwości. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę podała, że w dniu 12 lutego 2010 r. mogła zapoznać się z aktami sprawy znajdującymi się w Biurze Powiatowym ARiMR w M. jedynie w zakresie dotyczącym jej wniosku o płatności, a nie wniosku J. Ż., bowiem akta sprawy z wniosku J. Ż. znajdują się w Biurze Powiatowym ARiMR w K.. Powołując się na powyższe podała, że podtrzymuje złożoną skargę, gdyż jedynie wyrok Sądu daje jej pewność, że zostaną jej udostępnione wszystkie żądane akta oraz będzie mogła skutecznie żądać ich udostępnienia przez organy ARiMR, które są w posiadaniu tych akt, a mając na uwadze twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, z której wynika, że akta J. Ż. mogą się znajdować w innych organach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niż Biuro Powiatowe w Kłodzku, modyfikuje treść punktu 2 żądania skargi w ten sposób, że domaga się: nakazania wszystkim organom Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie udostępnienia wglądu we wszystkie akta spraw prowadzonych przez te organy w związku z wnioskiem o płatności do gruntów rolnych za rok 2009, złożonym przez J. Ż.. W związku z pismem skarżącej z dnia 26.10.2010 r. skarżąca została wezwana zarządzeniem sędziego z dnia 22 listopada 2010 r. do sprecyzowania skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia poprzez wskazanie: czy przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy, jeżeli tak, to czy w związku z powyższym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, stosownie do wymogów art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżąca wyczerpała służący jej w postępowaniu administracyjnym tryb zażaleniowy na bezczynność organu (art. 37 §1 k.p.a.); czy przedmiotem skargi jest akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym, jeżeli tak, to należy wskazać ten akt oraz organ, który go wydał. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w zakreślonym terminie skarżąca podała, że przedmiotem skargi jest: 1) "bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W., będąca konsekwencją wcześniejszej bezczynności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K" oraz 2) akt administracyjny w postaci decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W., zawartej w piśmie z dnia 24.08.2010 r. znak[...], o treści: administrator danych jakim jest ARiMR "odmawia udostępnienia danych osobowych ze zbioru danych podmiotom i osobom innym, jeżeli spowodowałoby to istotne naruszenie dóbr osobistych osób, których te dane dotyczą", na podstawie której skarżąca nie miała możliwości wglądu w akta na każdym etapie postępowania. Skarżąca ponadto podała, że wyczerpała tryb zażaleniowy na bezczynność organu I instancji, jakim jest Biuro Powiatowe ARiMR w K., gdyż jej ustna prośba z dnia 18.08.2010 r. o udostępnienie akt sprawy została odrzucona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.. W konsekwencji tej odmowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wskazał na konieczność wypełnienia druku "Wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych", który wypełniła i złożyła w tym samym dniu, tj. 18.08.2010 r., opatrując go adnotacją stanowiącą zażalenie na bezczynność organu I instancji o treści: "W dniu 18.08.2010r. odmówiono mi udostępnienia wyżej wymienionych dokumentów, w tym decyzji o przyznaniu dopłat za rok 2009 dla J.Ż.z moich gruntów tj. działek 1191, 129, 144. Uprzejmie proszę o niezwłoczne udostępnienie wnioskowanych dokumentów". W punkcie 4 w/w wniosku określiła, jakie dokumenty (a nie dane ze zbioru danych osobowych) są przedmiotem zgłoszonego żądania - "Dokumentacja postępowania prowadzonego z wniosku J. Ż. o płatności za rok 2009". Wniosek ten, jako jej zażalenie na bezczynność organu I instancji został przesłany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego we W., który jako organ II instancji podtrzymał stanowisko Kierownika BP ARiMR w K., odmawiając w zaskarżonej decyzji udostępnienia wnioskowanych przez nią dokumentów. W ten sposób tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. został wyczerpany. Zdaniem skarżącej, bezczynność organu I instancji wystąpiła, ponieważ organ ten odmówił spełnienia zasadnego wniosku skarżącej o udostępnienie akt sprawy, a z kolei podtrzymanie tej bezzasadnej decyzji organu I instancji przez organ II instancji stanowi naruszenie art. 73 §1 i §2, art. 9 k.p.a. oraz powoduje dalszą bezczynność ARiMR w sprawie udostępnienia skarżącej akt w zakresie wnioskowanym w punkcie 5 pisma złożonego przez skarżącą w Biurze Powiatowym ARiMR w K. w dniu 18.08.2010 r. Mając powyższe na uwadze uzupełniła wniosek zawarty w punkcie 2 wniesionej do Sądu skargi, domagając się: "stwierdzenia bezczynności Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. i wyznaczenia Dyrektorowi Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego we W.terminu na udostępnienie akt w zakresie wnioskowanym przez skarżącą wraz ze spisem akt". Po nadesłaniu powyższego pisma, zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 5 stycznia 2011 r. z akt sprawy o sygnaturze IV SA/Wr 625/10, którą zarejestrowano jako skargę na odmowę udostępnienia przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa danych osobowych ze zbioru danych osobowych, wyłączono skargę skarżącej na bezczynność tegoż Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy administracyjnej i wpisano tę skargę do rep. SAB. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten w § 2 stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest - jak podała skarżąca na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010 r. - zawarta w piśmie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia 24.08.2010 r. znak[...], odmowa udostępnienia danych osobowych ze zbioru danych, na podstawie której skarżąca nie miała możliwości wglądu w akta sprawy administracyjnej prowadzonej przez Biuro Powiatowe ARiMR w K. z wniosku J. Ż.. Zauważyć należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sprawa administracyjna jest rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym dwukrotnie, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji oraz, wskutek wniesionego odwołania, po raz drugi przez organ drugiej instancji. Jeżeli przyjąć, że będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pismo Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W z dnia 24.08.2010 r. znak [...]o odmowie udostępnienia skarżącej, z powołaniem się na art. 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 ze zm.) jest decyzją administracyjną wydaną przez ten organ w pierwszej instancji, skarżąca winna przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na ową decyzję, wyczerpać tryb odwoławczy służący jej w postępowaniu administracyjnym, jak stanowi wyżej powołany przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., czego nie uczyniła. W świetle akt sprawy administracyjnej dołączonych do akt niniejszej sprawy oraz twierdzeń samej skarżącej, nie można przyjąć, by owo pismo Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia 24 sierpnia 2010 r. było decyzją administracyjną wydaną w drugiej instancji. Gdyby nawet tak było, nie mogłoby ono być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego albowiem nie można byłoby przyjąć, że ono decyzją administracyjną wydaną w wyniku powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2010 r., a więc decyzją administracyjną wydaną przez organ administracji w drugiej instancji, skoro brak jest rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W świetle powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało odrzucić jako niedopuszczalną, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a.