II SA/Gl 993/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia 2 września 2008 r. "A" SA w K. [...] (dalej również jako skarżąca Spółka) zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Z. o wydanie w drodze decyzji zezwolenia na dostęp do nieruchomości – działki nr [...] położonej w Z. przy ul. [...], w celu wykonania prac związanych z remontem i konserwacją słupa napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV będącego w dyspozycji Rejonu Wysokich Napięć. Jako podstawę żądania wskazano art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 6 ust. 2 Prawa energetycznego i art. 49 kc. We wniosku wskazano, że wnioskodawczyni została zobowiązana do remontu przedmiotowego słupa linii wysokiego napięcia relacji A.-K. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Słup ten posadowiony jest na nieruchomości stanowiącej własność B. B., która pomimo podjęcia prób negocjacji, kategorycznie odmawia zezwolenia na wejście na jej nieruchomość w celu wykonania koniecznych prac remontowych i konserwacyjnych słupa. Dalej wnioskodawczyni powołała się też na treść art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta Z. decyzją z dnia [...] r., opartą na treści art. 124 i art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o gospodarce nieruchomościami), odmówił wyrażenia zgody na czasowe zajęcie części objętej wnioskiem nieruchomości stwierdzając, że nie zaistniała żadna siła wyższa, z powodu której czasowe zajęcie nieruchomości byłoby usprawiedliwione. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda zwrócił uwagę na różnice w podstawie faktycznej i prawnej w przypadku orzekania na podstawie art. 124 i art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy zostały wymienione w podstawie prawnej decyzji Starosty Z. W szczególności inna podstawa działania organów wynika też z treści art. 124 ust. 6 tej ustawy. W konsekwencji polecił Wojewoda organowi pierwszej instancji zobowiązać wnioskującą Spółkę do jednoznacznego sprecyzowania zakresu jej żądań w odniesieniu do obowiązujących uregulowań prawnych. W toku ponownego postępowania skarżąca Spółka w piśmie z dnia 4 czerwca 2009 r. stwierdziła, że nie dysponuje dokumentami zezwalającymi na budowę linii w skład której wchodzi objęty postępowaniem słup energetyczny. Inwestorem linii wybudowanej w latach 1968-1969 była bowiem Huta [...]. W kolejnym piśmie z dnia 16 stycznia 2010 r. stwierdziła, że jej żądanie nie jest związane z naprawą linii w trybie awaryjnym, wynikającym z art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wynika z konieczności wykonania okresowych zabiegów eksploatacyjnych do realizacji których obligują ją obowiązujące przepisy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wyraził zgodę na czasowe zajęcie przez skarżącą Spółkę części nieruchomości oznaczonej numerem geod. [...] k.m. [...], położonej w Z. przy ul. [...] stanowiącej współwłasność B. B., J. B. i K. B., w celu wykonania prac związanych z remontem i konserwacją słupa nr 15 napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji A. – K., zobowiązując ją jednocześnie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 kpa i art. 124 ust. 4 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdzono, że właściciel linii nie przeprowadził negocjacji z współwłaścicielkami nieruchomości na której usytuowany jest objęty postępowaniem słup wysokiego napięcia, mogących doprowadzić do wyrażenia przez nie zgody na dokonanie koniecznych okresowych prac konserwacyjnych. Przeprowadzenie takich prac jest konieczne dla utrzymania dobrego stanu technicznego urządzeń sieci energetycznej. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik współwłaścicielek objętej nią nieruchomości wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania powołując się na przywołane tam wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz Sądu Najwyższego stwierdził, że wydanie decyzji opartej na treści art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dopuszczalne i możliwe jedynie wówczas gdy wcześniej doszło do zajęcia nieruchomości w oparciu o decyzję opartą na treści art. 124 ust. 1 tej ustawy, która odnośnie spornej nieruchomości nie została wydana. W takiej zaś sytuacji stosunki pomiędzy właścicielem nieruchomości a właścicielem instalacji podlegają przepisom prawa cywilnego. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 104 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił decyzję Starosty Z. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że skarżąca wystąpiła do Starosty Z. o wydanie "tytułu wykonawczego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Zgodnie z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku zajęcia nieruchomości poprzez usytuowanie na niej przewodów i urządzeń takich jak: ciągi drenażowe, przewody i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji, a także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia służące do korzystania z tych przewodów i urządzeń, właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty mają obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ww. urządzeń. Obowiązek wynikający z tego przepisu podlega egzekucji administracyjnej, a podstawą do jego wyegzekwowania jest wprost przepis prawa w oparciu o który sporządza się tytuł wykonawczy. Egzekucja obowiązku jako obowiązku o charakterze niepieniężnym prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że postępowanie przed Starostą Z. zostało przeprowadzone niezgodnie z wnioskiem strony, która domagała się wydania "tytułu wykonawczego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Należało zatem ustalić właściwy stosownie do art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny i ewentualnie przekazać mu wniosek strony zgodnie z treścią art. 65 kpa. Brak było natomiast podstaw do wydania decyzji w oparciu o treść art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] "A" SA w K. wniosła o stwierdzenie jej nieważności względnie o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 6 do 11 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zarzucono, że z naruszeniem zasad określonych w art. 6 do 11 kpa nie doręczono skarżącej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dalej podniesiono, że w sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania w pierwszej instancji gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Za takie uznać należy bowiem tylko postępowanie w którym decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, względnie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. Żadna z tych sytuacji w rozpatrywanej sprawie zaś nie zaistniała. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie akcentując, że art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie wskazuje na możliwość wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej. Nadto decyzja organu pierwszej instancji została wydana po rozpoznaniu wniosku strony niezgodnie z jego treścią, który nie obejmował wydania orzeczenia w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umorzenie postępowanie nie oznacza jednak, że wniosek strony nie zostanie rozpatrzony w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2010 r. pełnomocnik uczestniczek – współwłaścicielek objętej postępowaniem nieruchomości, wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że zakwestionowana ich odwołaniem decyzja Starosty Z. nie odpowiadała prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej Spółki, w sprawie która co do zasady nie podlega wszczęciu i rozpatrzeniu z urzędu. W konsekwencji organy orzekające były związane co do przedmiotu tego postępowania wnioskiem strony. Zdaniem Sądu wniosek ten obejmował żądanie wydania orzeczenia zezwalającego skarżącej na czasowe zajęcie nieruchomości uczestniczek postępowania celem dokonania prac związanych z remontem i konserwacją słupa linii wysokiego napięcia. Wynika to zdaniem Sądu w sposób nie budzący wątpliwości z wniosku skarżącej Spółki z dnia 2 września 2008 r. (karta 7 akt adm.). W tym zakresie zdaniem Sądu wniosek ten nie został nigdy cofnięty. Pomimo wezwań o sprecyzowanie wniosku zawartych w pismach Starosty Z. z dnia 28 maja 2009 r. (k. 57 akt adm.) i z dnia 1 lutego 2010 r. (k. 100 akt adm.) wniosek ten nie został też jednoznacznie zmodyfikowany, jak również nie uściślono w dostateczny sposób jego treści. Pisma skarżącej z dnia 4 czerwca 2009 r. (k. 64 akt adm.) i z dnia 16 stycznia 2010 r. (k. 108 akt adm.) są w tym względzie mało precyzyjne i nie pozwalają zdaniem Sądu na jednoznaczne przyjęcie, że faktycznie skarżąca wniosła nie o wydanie orzeczenia zezwalającego jej na czasowe zajęcie nieruchomości uczestniczki a o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa, co jak się wydaje przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Należy bowiem mieć zdaniem Sądu na uwadze, że skarżąca jest dużym podmiotem gospodarczym, dysponującym niewątpliwie profesjonalnymi służbami prawnymi, dla których prawidłowe wyartykułowanie jej stanowiska pod kątem mogących wchodzić w rachubę uregulowań prawnych nie powinno stwarzać żadnych trudności, zwłaszcza gdy zważy się, że mogące mieć w sprawie zastosowanie uregulowania prawne przedstawione zostały w wyraźny sposób we wcześniejszej wydanej w tej sprawie decyzji Wojewody tj. w decyzji z dnia [...] r. W tej sytuacji nie można podzielić zdaniem Sądu sformułowanego bardzo ogólnie w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w powołanych w skardze art. 6 – 11 kpa. W szczególności skarżąca była poinformowana w wystarczający sposób o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Z pism skarżącej z dnia 4 czerwca 2009 r. i z dnia 16 stycznia 2010 r. można było wyprowadzić zdaniem Sądu jedynie wniosek, że nie żąda ona wydania orzeczenia opartego na treści art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym, że skarżąca nie cofnęła nigdy wniosku o wydanie w tej sprawie orzeczenia opartego na przepisach tej ustawy świadczy też zdaniem Sądu okoliczność, że nie wniosła ona odwołania od opartej na tej ustawie decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z treści art. 26 § 1 tej ustawy egzekucję taką wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Za taki wniosek nie mogło być uznane zdaniem Sądu pismo skarżącej z dnia 4 czerwca 2009 r. w którym mowa jest o "wystąpieniu o wydanie tytułu wykonawczego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Nie został w nim bowiem sformułowany wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto skarżąca nie mogła wystąpić do organu egzekucyjnego o wydanie tytułu wykonawczego, gdy ewentualnie do wystawienia takiego tytułu była uprawniona właśnie skarżąca a nie organ egzekucyjny. Wynika to zdaniem Sądu z treści art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 13 omawianej ustawy. Wierzycielem dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (którego przypadek mógł być tylko ewentualnie rozważany w stanie niniejszej sprawy) jest bowiem zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji m. in. podmiot "którego interesy zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku" (zobacz też zasługujące zdaniem Sądu na akceptację w tym względzie stanowisko zawarte w glosie Ł. S. do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 744/06, ZNSA 2008/5/287). Za taki podmiot w stanie niniejszej sprawy należało uznać skarżącą Spółkę. Pismo skarżącej z dnia 4 czerwca 2009 r. (karta 64 akt adm.) nie mogło być zatem uznane ani za wniosek o wydanie tytułu wykonawczego ani za wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Do wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego skarżąca powinna bowiem dołączyć wystawiony przez siebie tytuł wykonawczy. Nadto powinna skarżąca wykazać, że dopełniła co najmniej czynności o jakich mowa w art. 15 § 1 omawianej ustawy. Jak wynika z powyższych wywodów wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nie mógł być rozpatrywany na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co sugeruje w zaskarżonej decyzji Wojewoda i to niezależnie od tego czy przepis art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł mieć zastosowanie również w sytuacji gdy do realizacji należącej obecnie do skarżącej linii wysokiego napięcia doszło bez wcześniejszego wydania decyzji o jakiej mowa w ustępie 1 tego artykułu. Dlatego też rozstrzyganie tej kontrowersyjnej w orzecznictwie i doktrynie kwestii (zobacz m. in. w tym względzie stanowiska wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2004 r. sygn. akt IV CK 330/02 – LEX nr 172828, w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 825/05 – ONSA i WSA 2007/6/141 i wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1094/2006 – LEX Polonica nr 2073469 oraz odmienne w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 744/06 – ONSA i WSA 2007/4/102) nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej skargi. Zdaniem Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było podstawy prawnej do orzekania o obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności o jakich mowa w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w formie decyzji. Wymieniony tam obowiązek wynika bowiem bezpośrednio z mocy tego przepisu i w oparciu o ten przepis podlega egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytuł wykonawczego (o czym mowa wyżej). W konsekwencji postępowanie wszczęte w celu wydania takiej decyzji należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć (w związku z treścią art. 105 kpa). Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w skardze zachodziły określone w art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa podstawy do uchylenia decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana bez podstawy prawnej i to w sprawie która w dacie orzekania przez organy obu instancji nie mogła zostać rozstrzygnięta w postępowaniu rozpoznawczym, a co najwyżej mogła być załatwiona w postępowaniu egzekucyjnym. Toczące się w takiej sprawie postępowanie rozpoznawcze było zatem bezprzedmiotowe. O trafności stanowiska, że treść art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy do wydania decyzji świadczy zdaniem Sądu dodatkowo fakt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), która statuując art. 124 b wprowadziła dopiero możliwość orzekania w tej formie w postępowaniu rozpoznawczym. Z możliwości wynikającej z tej nowelizacji skarżąca może ewentualnie skorzystać w odrębnym postępowaniu. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wbrew stanowisku skarżącej sprawa została bowiem wyjaśniona należycie do końcowego jej załatwienia. Niewątpliwie niezawiadomienie skarżącej o wniesieniu odwołania przez uczestniczki stanowiło naruszenie obowiązującej procedury postępowania (art. 131 kpa). Naruszenie to nie mogło mieć jednak zdaniem Sądu w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy istotnego wpływu na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. O wyniku tym zadecydowała bowiem wykładnia obowiązujących przepisów, której ewentualne wyrażone w postępowaniu odwoławczym stanowisko skarżącej nie mogło zmienić.