V SA/Wa 1726/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... kwietnia 2010 r. nr ... znak ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości; oddala skargę M.W. złożył w dniu [...] maja 2009 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 r. We wniosku Skarżący wskazał działki o łącznej powierzchni [...] ha (w tym do uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych zadeklarował [...] ha, natomiast odnośnie płatności zwierzęcej – [...] ha). W dniu [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wydał decyzję o numerze [...], w której przyznał wnioskodawcy płatności obszarowe w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zadeklarowana we wniosku powierzchnnia działek jest większa niż powierzchnia stwierdzona przez organ podczas kontroli administracyjnej. Wyjaśniono, że na podstawie dokonanych pomiarów, odnośnie jednolitej płatności obszarowej wylkuczono następujące powierzchnie: w przypadku działki [...], a łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wynosi [...] ha. Odnośnie płatności zwierzęcej wykluczono, w przypadku działki [...], łącznie [...] ha. M.W. złożył odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując stwierdzone przez organ powierzchnie działek rolnych. Wyjaśnił, iż niektóre z działek znajdują się na terenie zadrzewionym, co może utrudniać dokonanie pomiarów na podstawie zdjęć lotniczych. Ponadto zauważył, iż podczas kontroli jaka miała miejsce w jego gospodarstwie w 2005 r., nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o numerze [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie przeprowadzona została kontrola administracyjna. Weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności dokonano w oparciu o wizualizację obrazu ortofotomapy, dokonane pomiary, oraz zweryfikowanie danych wskazanych przez wnioskodawcę na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym. W wyniku weryfikacji ustalono, iż powierzchnia stwierdzona w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) była mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Następnie organ powołał m.in. treść art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004 r. str. 18) i wobec brzmienia ww. przepisów wskazał, iż w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, zasadnym było przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości. Odnosząc się do argumentacji wnioskodacy, wskazującej, iż przeprowadzona w 2005 r. kontrola na miejscu nie wykazała żadnych nieprawidłowości, organ wskazał, iż kontrola ta nie dotyczyła przyznania płatności na rok 2009. Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR M.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyjaśnił, iż organ nieprawidłowo ustalił powierzchnię wskazanych we wniosku działek rolnych S, T i P. Podkreślił, iż powierzchnia ta została ustalona w oparciu o zdjęcia lotnicze, które z uwagi na położenie ww. działek na terenie zadrzewionym nie mogły wskazywać dokładnej granicy działek, natomiast sporządzony przez niego pomiar wykonany został przy pomocy GPS oraz w oparciu o dane z rejestru gruntów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, zaś oparte na nich wnioski - spójne i logiczne. W rozpoznawanej sprawie M.W. wystąpił do właściwego organu administracji z wnioskiem o przyznanie na rok 2009 pomocy finansowej z tytułu płatności bezpośrednich i płatności zwierzęcej do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Organ administracji do przyznania wnioskowanej płatności przyjął natomiast powierzchnię działek nie w wartości zadeklarowanej przez Skarżącego, lecz w wielkości stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej wniosku (tj. [...] ha). Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o płatnościach. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.09.30.16), przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy. Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.04.141.18) wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Z kolei art. 12 ust. 3 tego rozporządzenia wskazuje, że rolnikowi wraz z wnioskiem przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej oraz, że na przekazanym mu załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, rolnik wskazuje położenie działek rolnych. Z kolei według art. 50 ust. 3 omawianego rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Jak stanowi przepis art. 3 ust.1 ustawy o płatnościach, przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosowane są do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej. Z ust. 2 wynika zaś, że w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, iż z ust. 3 art. 3 tej ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczącej w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto, z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy wynika również, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowania administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Jeśli zważyć, że celem kontroli administracyjnych jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikowanie kwalifikacji do pomocy określonych terenów (art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.), to podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 wynika, że elementami systemu zintegrowanego – tj. systemu administrowania i kontroli (art. 14) – są między innymi system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. Poza sporem jest, że cel i istota przedmiotowej regulacji wyraża się w stworzeniu instrumentów identyfikowania i określania miejsca położenia deklarowanych przez beneficjentów pomocy działek rolnych, a także kontrola prawidłowości zadeklarowanych powierzchni łącznie z oceną i sprawdzeniem ich kwalifikowalności (tj. sprawdzeniem uprawnień do dopłat w odniesieniu do schematu pomocowego) oraz kontrola ilości złożonych wniosków na każdą działkę rolną lub jej cześć. Wskazana procedura, obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek rolnych, ma charakter obligatoryjny, a wykorzystywanie wskazanej technologii jest jej integralną częścią. System identyfikacji działek rolnych realizując wskazany wyżej cel opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie więc powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 2 pkt 11 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. "jednolity wniosek" oznacza wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w odniesieniu do systemu płatności jednolitych i innych systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem wniosku o przyznanie płatności na uprawy chmielu złożonego przez uznaną grupę producentów zgodnie z art. 68a drugi akapit rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r.) Z art. 12 rozporządzenia 796/2004 wynika zaś, że pojedynczy wniosek będzie zawierał wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym, między innymi: tożsamość rolnika; program lub programy pomocy, których dotyczy wniosek; szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach, do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie, i w odpowiednich przypadkach użytkowanie; oświadczenie rolnika, że jest on świadomy warunków rozpatrywania programów pomocowych. Ponadto, z przepisu tego wynika, że w celu identyfikacji uprawnień do płatności, ustalone formularze wniosków przekazywane rolnikowi zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, a materiał graficzny przekazywany rolnikowi wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich identyfikację, rolnik zaś wskazuje położenie każdej działki rolnej. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że wskazanym wyżej ustaleniom, istotnym z punktu widzenia wysokości kwoty przyznanej płatności Skarżący, wbrew wyżej wskazanym zasadom wynikającym z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach determinującym kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie przeciwstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Oceny Sądu nie zmienia także powołana przez Skarżącego argumentacja wskazująca, iż przeprowadzona w jego gospodarstwie w 2005 r. kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Kontrola ta – jak słusznie zauważył organ – nie dotyczyła przyznania płatności na rok 2009, a więc jej wyniki nie mogły mieć wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie, dotyczące dopłat na rok 2009 r. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uznania skargi za uzasadnioną i uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.