II GSK 2252/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1804/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w K. na rzecz M. W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego Sąd wskazał, że decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. organ ubezpieczeniowy odmówił umorzenia skarżącemu należności uznając, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11. poz. 74 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych). W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylono decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r. w zakresie należności od maja do sierpnia 2000 r. i w tym zakresie postępowanie umorzono, w pozostałym zaś zakresie decyzję utrzymano w mocy. W odniesieniu do należności za okres od maja do sierpnia 2000 r., organ stwierdził, że uległy one przedawnieniu i z tego powodu decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r. uchylono w odpowiedniej części, a postępowanie umorzono. W pozostałej części stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie zachodziła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie organu nie zaistniała również przesłanka określona w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Sąd I instancji oddalając skargę, podkreślił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 tej ustawy. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Sąd podkreślił, że nawet wówczas nie oznacza to, że organ rozstrzygający ma prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek. Ma, bowiem jedynie możliwość ich umorzenia. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. W odniesieniu do możliwości umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, tj. w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Sąd I instancji podzielił ocenę wniosku skarżącego, jakiej dokonał organ na podstawie podjętych ustaleń i istniejących elementów stanu faktycznego i wyciągniętych na tej podstawie przez organ wniosków odnośnie niespełnienia również tej przesłanki umorzenia należności. Pomimo trudnej sytuacji skarżącego, jego stan majątkowy i sytuacja rodzina była tego rodzaju, że możliwym jest opłacenie zaległych składek, co nie pozbawia skarżącego możliwości zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzony stan zdrowia skarżącego nie wskazywał na przewlekłą chorobę pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego mu opłacenie należności. Również konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, z uwagi na zawód skarżącego i brak innych osób na utrzymaniu, nie pozbawia go możliwości uzyskania dochodu a tym samym opłacenia należności. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej M. W. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej nie naruszył przepisów postępowania i dokonał wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, tym samym pozostawiając wadliwą decyzję w obrocie prawnym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez błędne określenie jednego z koniecznych elementów sentencji wyroku to jest organu, którego aktu dotyczy orzeczenie skoro oznaczenie autora aktu stanowi konieczny element identyfikujący ów akt; 2. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie w sprawie umarzania należności z tytułu składek) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji i podzielenie dokonanej w tym zakresie przez organ błędnej wykładni, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego przyjmując, że to stan zdrowia skarżącego powodowałby spełnienie przesłanki uzasadniającej umorzenie należności składkowych, a stan zdrowia matki skarżącego, prawidłowo ustalony przez organ, nie jest z punktu widzenia spełnienia tych przesłanek istotny. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Za trafny należało, bowiem uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.7 oraz art.77 k.p.a.. Przed odniesieniem się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przesądził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, określone w art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie stwierdzono, bowiem aby w stosunku do skarżącego wystąpiła, którakolwiek z okoliczności wymienionych w pkt od 1 do 6 ustępu 3 art. 28 ustawy, powodujących całkowitą nieściągalność składek. Skarżący w skardze kasacyjnej tych okoliczności nie kwestionuje. Podstawą wniosku skarżącego o umorzenie należności było natomiast zaistnienie nowych okoliczności związanych z jego sytuacją materialną oraz pogarszającym się stanem zdrowia osoby, której skarżący jest jedynym opiekunem. Chodziło, więc o sytuację, o której mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z powołanym art. 28 ust. 3a ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w tym przepisie, zostały wymienione między innymi w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Uzasadniając wniosek o umorzenie należności skarżący wskazał, że jego pogarszając się sytuacja związana jest z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji zaś jej stan zdrowia systematycznie ulega pogorszeniu. Skarżący podał również, że w tej sytuacji nie ma możliwości podjęci pracy, szczególnie w sytuacji gdy kolejno w 2004 i 2006 roku zmarli członkowi jego rodziny – siostra i ojciec. Sąd I instancji, opierając się na ustaleniach poczynionych przez organ i akceptując te ustalenia stwierdził, że skarżący nie wykazał okoliczności opisanych w przepisach rozporządzenia umożliwiających umorzenie należności z tytuły nieopłaconych składek. W tym zakresie wskazał między innymi, że co prawda skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, a źródłem jego utrzymania są prace dorywcze, to jednak charakter wykonywanego przez skarżącego zawodu i posiadanego wykształcenia - artysta plastyk - nie stoi na przeszkodzie, aby podjął pracę i uzyskiwał dochód. Sąd podkreślił, powołując się na wolny zawód skarżącego, że nie ma on obowiązku pracy w ustalonych dniach czy godzinach, co dodatkowo wskazuje na możliwość uzyskiwania dochodu i opieki nad chorą matką. Sąd podzielił ponadto stanowisko organu, co do niewykazania przez skarżącego, aby jego stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie pracy zarobkowej. Uznał, że złożona w toku postępowania sądowadministracyjnego opinia psychiatryczna nie miała charakteru dokumentu potwierdzającego stan zdrowia skarżącego mogący rzutować na jego zdolności do podjęcia pracy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ zasadnie stwierdził, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie dawały podstaw do uznania, że zaszły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. Przede wszystkim Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społeczny nie rozważył czy organ wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy i na tej podstawie dokonał oceny zasadności żądania skarżącego. Jak bowiem wynika z ustaleń organu przyjętych i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, podstawowy wpływ na sytuację materialną i rodzinną stanowiącą okoliczności określone w powołanym przepisie rozporządzenia było wykonywanie przez skarżącego wolnego zawodu związanego z wykształceniem skarżącego, który w ocenie tak organów jak i Sądu pozwała mu na podjęcie pracy i jednoczesne sprawowanie opieki nad chorym członkiem rodziny. Brak jest w wywodach Sądu wnikliwej analizy ustaleń poczynionych przez organ, a dotyczących konkretnych okoliczności podnoszonych we wniosku przez skarżącego. Sąd I instancji nie odniósł się bowiem, przyjmując bezkrytycznie za organem jego rozważania, co do wpływu choroby matki skarżącego na możliwości podejmowania przez niego pracy, nawet przy przyjęciu wykonywania przez niego "wolnego" zawodu, z uwzględnieniem innych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na taki stan, jak możliwość sprawowania opieki czy uzyskania pomocy w opiece od innych osób lub członków rodziny. Nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okolicznością pozostającą bez wpływu na możliwości podjęcia pracy przez skarżącego, a tym samym możliwości regulowania zaległych należności składkowych, fakt, że sprawuje on samodzielnie opiekę nad chorą na schizofrenię paranoidalną matką, która, co wynika z zaświadczenia lekarskiego z 2010 r. wymaga wsparcia i pomocy osoby drugiej. Niezaprzeczalnym jest w świetle wypisu z orzeczenia lekarskiego orzecznika ZUS, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Istotnym jest w tym zakresie, co zdaje się przeoczył tak organ jak i Sąd, że skarżący nie ma możliwości uzyskania pomocy ze strony rodziny w sprawowaniu opieki. Jak bowiem wynika z załączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy aktów zgonu w 2004 r. zmarła siostra skarżącego, a w 2006 r. jego ojciec. Ta istotna zmiana w sytuacji rodzinnej skarżącego mogła mieć wpływ na możliwości podjęcia pracy, czego organ nie rozważył, a Sąd I instancji nie dostrzegł. Sprawowanie opieki, bowiem obciążyło wyłącznie skarżącego, a pogarszający się stan zdrowia matki również mógł mieć wpływ na zwiększenie zakresu obowiązków związanych z tą opieką. Nieprzekonująca jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, że matka skarżącego choruje od 20 lat, a więc chorowała także w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, i wówczas opieka nad matką nie uniemożliwiała skarżącemu wykonywania pracy. Nie dostrzegł, bowiem i organ i Sąd I instancji, że we wniosku wskazano na zmianę sytuacji – pogorszenie stanu zdrowia matki, brak możliwości sprawowanie nad nią opieki przez inne osoby niż skarżący oraz na stan zdrowia skarżącego i posiadany przez niego status osoby bezrobotnej. Nie bez znaczenia dla ustalenia zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, była podnoszona przez skarżącego okoliczność jego stanu zdrowia, którą organ z uwagi na nieprzedłożenie odpowiednich dokumentów, uznał za niewykazaną. Sąd I instancji wziął pod uwagę złożoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym opinię psychiatryczną dotyczącą skarżącego, jednakże uznał, że nie miała ona wpływu na prawidłowość ustaleń organu co do możliwości podjęcia przez niego pracy. Sąd I instancji wywiódł z treści tej opinii, że skarżący jest aktywny zawodowo, a okresowe nasilanie się objawów chorobowych utrudniające wykonywanie obowiązków zawodowych nie oznacza ich zupełnego uniemożliwienia. Jakkolwiek, co do zasady stanowisko to nie jest błędne, to jednak przedstawiony stan zdrowia skarżącego – tak, co do diagnozy, przebiegu choroby jej podłoża oraz przebiegu leczenia, mógł mieć wpływ na ocenę przesłanek określonych w powołanym przepisie rozporządzenia, który co należy podkreślić odnosi się nie tylko do konieczności sprawowania opieki, ale w pierwszej kolejności do przewlekłej choroby zobowiązanego. Podnoszenie tej okoliczności już na etapie wniosku powinno skutkować po stronie organu dążeniem do jej wyjaśnienia, a następnie powinno być przedmiotem kontroli Sądu w ramach oceny czy organ wyjaśnił istotne okoliczności sprawy zgodnie z wymogami zakreślonymi art. 7 i art.77 § k.p.a. Na tle przepisów art. 28 ust. 3a ustawy i § 3 rozporządzenia, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone zostały ramy uznaniowości decyzji organów i związane z nimi obowiązki zarówno wnioskodawcy, jaki i samego organu rozpoznającego wniosek o umorzenie należności ze składek. Wskazuje się, że § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuacje rodzinną (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11). Organ przy wydawania decyzji o charakterze uznaniowym natomiast zobowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero ten sposób przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 i z dnia 2 grudnia 2010 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, kontrola sądowadministracyjna jakiej dokonał Sąd I instancji nie pozwala na stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu decyzji istotnie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek. W szczególności, czy organ dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, w aspekcie sprawy i charakteru decyzji, istotne znaczenie obowiązku uwzględnienia przez organ słusznego interesu obywateli wyrażonego w powołanym art. 7 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 542/10 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Ocena decyzji pod kątem przywołanego stanowiska judykatury wydaję się również zasadna w świetle oświadczenia zawartego we wniosku o podjęciu przez skarżącego kroków w celu zarejestrowania się w urzędzie pracy, a więc uzyskania pomocy w utrzymaniu od Państwa. W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawę, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 p.p.s.a. przez błędne wskazanie w komparycji wyroku organu, którego akt był przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać między innymi przedmiot zaskarżenia, a wiec zaskarżone rozstrzygniecie organu administracji ze wskazaniem, jaki organ to rozstrzygnięcie wydał, w jakiej dacie i w jakim przedmiocie. Trafnie autor skargi kasacyjnej wytknął, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, jako organ, który wydał decyzję z dnia 21 września 2010 r., wskazał Dyrektora Izby Skarbowej, w sytuacji, w której organem, który faktycznie wydał tę decyzję był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Takie naruszenie wymogów wynikających z art. 138 p.p.s.a. nie mogło jednak stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Błąd co do oznaczenia organu był bowiem wynikiem oczywistej omyłki, stwierdzonej i sanowanej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 września 2011 r., prostującym ją. Dodać należy, że ta oczywista pomyłka odnosiła się jedynie do komparycji wyroku i nie miała wpływu na prawidłowe oznaczenie organu w uzasadnieniu, a tym bardziej na rozważania Sądu I instancji w nim zawarte. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez zaaprobowanie błędnej wykładni art.28 ust.1 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust.1 pkt rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Mimo tak rozbudowanego zarzutu jego uzasadnienie sprowadza się jedynie do naruszenia z § 3 ust.1 pkt rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem tylko w tym zakresie może być przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Powołany, a zacytowany wcześniej § 3 ust.1 pkt rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, określa przesłanki uprawniające do umorzenia należności: przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że przepis ten określa dwie odrębne, wyżej przytoczone przesłanki, uprawniające do umorzenia należności. Nie dokonał, zatem jego błędnej wykładni. Problemem otwartym pozostaje natomiast, czy właściwie je zastosował. Przesądzenie tej kwestii jest jednak przedwczesne wobec niewyjaśnieni wszystkich istotnych dla subsumcji przepisu okoliczności faktycznych. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.