VII SA/Wa 2127/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 16 czerwca 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S. przy ul. [...] na działce nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż D. P. pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o zbadanie legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. We wniosku zarzucono rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia obszaru oddziaływania obiektu organ stwierdził, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar ten ustala się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Do tej konstrukcji prawnej odwołuje się przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określający podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot strony. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podał, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda ocenił jako bezzasadne twierdzenie wnioskodawcy, iż przed wydaniem decyzji nr [...] inwestor użytkował budynek w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Wskazał, że z uzasadnienia znajdującej się w aktach sprawy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż w dniu 7 stycznia 2008 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Potwierdza to również znajdująca się w aktach sprawy kopia poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] maja 2009 r. protokołu z kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 7 stycznia 2008 r. Ponadto, zdaniem organu nie jest słuszny zarzut w zakresie braku uzasadnienia badanej decyzji. Wojewoda podał, że w myśl art. 107 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Za niezasadny uznał także zarzut, iż organ wydający kwestionowaną decyzję nie posiadał informacji co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnej decyzji w tym zakresie. Stwierdził, iż z zatwierdzonego decyzją nr [...] projektu wynika, że obsada zwierząt w budynku po przeliczeniu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie przekroczy łącznie 10,20 DJP. W myśl ww. rozporządzenia, w analizowanym przypadku nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 90). W ocenie Wojewody, nie można wskazać jednoznacznie przepisu, z którego wynikałoby, że inwestycja prowadzona na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. została zaprojektowana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji załączono oświadczenia, o których mowa w ww. przepisie Prawa budowlanego, ponadto projekt przedsięwzięcia został sporządzony zgodnie z decyzją Burmistrza K. z dnia [...] października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podał, że przedmiotowy budynek najbliższą krawędzią elewacji zachodniej oddalony jest od działki o nr ew. 53 o 5,5 m. Sporna inwestycja zaprojektowana została zgodnie z wymaganiami przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stwierdził, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m. – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Organ wskazał również, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, inwestycją mogącą oddziaływać na środowisko jest przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Organ podał, iż dla spornej inwestycji, w której przewidziano obsadę w liczbie 10,20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (w całym gospodarstwie – 39,39 DJP) nie ma wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego pokrycia dachu materiałem innym niż przewidzianym w projekcie budowlanym organ stwierdził, że ocena wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W ocenie organu, również zarzut dotyczący sporządzenia projektu budowlanego we wcześniejszym terminie niż termin, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma wpływu na treść decyzji, ponieważ brak jest przepisu, zgodnie z którym projekt budowlany winien być sporządzony po dacie wydania ww. decyzji. Zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że oświadczenie projektanta inwestycji dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej jest nieprawdziwe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji zarzut odwołania, dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia przez Starostę K. obszaru oddziaływania inwestycji. Zauważył, że z uwagi na powiązanie obszaru oddziaływania z określeniem przymiotu strony ewentualny błąd w ww. zakresie może stanowić okoliczność podlegającą badaniu w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto, brak uzasadnienia decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2008 r. jako ewentualny brak formalny rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał również, że nie jest zasadny zarzut braku możliwości przeanalizowania dokumentacji przez skarżącą, gdyż organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P., zarzucając naruszenie: - art. 7-10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieumożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w drugiej instancji, - art. 61 § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na niezawiadomieniu o wszczęciu postępowania odwoławczego, - art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie, z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego, gdyż wydano pozwolenie na budowę w warunkach samowoli użytkowej i budowlanej, - art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż nie naruszono w sposób rażący prawa wydając pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy uprzednio doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania przyczyny, z powodu której organ odmówił mocy dowodowej prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego w K., Wydział II Karny, sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz dokumentacji zdjęciowej; skarżący podał, iż wyrokiem tym J. O. został uznany za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na tym, że w okresie od sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2008 r. będąc właścicielem budynku o przeznaczeniu magazynowym zmienił sposób użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia, - art. 32 ust. 4 lit. a Prawa budowlanego, polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, - art. 5 ust. 1 pkt 1d, 2b, 8 i 9 Prawa budowlanego w związku z wadliwym wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu, - art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i brak w decyzji informacji o DJP, - art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez brak w dokumentacji projektowej projektów branżowych, - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego odnośnie zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, - art. 107 § 1 k.p.a. przez brak uzasadnienia decyzji Starosty Krotoszyńskiego, - art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na sprzecznym z prawdą oświadczeniu projektanta, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, - art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S. przy ul. [...] na działce nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rażące naruszenie prawa, które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a ponadto przemawia za tym charakter przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarcze skutki decyzji. W niniejszej sprawie należy podzielić zarzut podniesiony w skardze, dotyczący braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z treścią wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...], uznającego J. O. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu - zmiany sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu magazynowym usytuowanego w S. przy ul. [...] na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia w okresie od sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2008 r., tj. wykroczenia z art. 93 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, iż w okresie, w jakim zostało popełnione wykroczenie polegające na zmianie sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia - o którym mowa w wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia [...] kwietnia 2009 r. - została wydana decyzja Starosty K. z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku. Do kwestii tej organ nie odniósł się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniesienie się do ww. wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] i dopiero wówczas dokona oceny, czy przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] miała miejsce zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, a jeśli tak - czy w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności zaś - czy organ naruszył w sposób rażący art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.