I SA/Wa 1299/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1995r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił Prezydent Miasta L., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wskazując iż przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, gdyż Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w L. decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [....] przekazał przedmiotową działkę Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony. Organ na podstawie karty inwentaryzacyjnej nr [...] ustalił, że działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa w drodze zasiedzenia, co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] marca 1961 r., w sprawie sygn. akt [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w L. decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...] przekazał Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony m. in. nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Przedmiotowe prawo nie zostało wygaszone. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 15 marca 1995 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zwrócił uwagę na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r.o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969r., Nr 22, poz.159) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...], z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], wskazując, iż będąca przedmiotem komunalizacji działka nr [...], nie należała do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta L., wskazując, iż w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w użytkowaniu Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. i nigdy nie była wykorzystywana na potrzeby Komendy Wojewódzkiej Milicji w L. lub Komendy Miejskiej Policji w L. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości przekazanych decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Komendy Wojewódzkie Milicji Obywatelskiej w L. Na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek. Organ podkreślił, że decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] przekazująca Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony m.in. przedmiotową nieruchomość nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa działka gruntu należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990r. - poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta L. działający w imieniu Gminy L. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, art. 28 Kpa oraz art. 156 § 1 Kpa i wnosił o jej uchylenie w całości, wraz z decyzją ją poprzedzającą. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, ze Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w L. nie posiadała statusu przedsiębiorstwa państwowego oraz że przedmiotowa nieruchomość nie służyła realizacji zadań administracji rządowej, co zdaniem skarżącego zostało potwierdzone w toku postępowania, pismem Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 2 stycznia 2009 r., i dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem skarżącego z treści pisma z dnia 2 stycznia 2009 r., wynika, że w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w użytkowaniu Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. i nigdy nie była wykorzystywana na potrzeby Komendy Wojewódzkiej Policji w L.i lub Komendy Miejskiej Policji w L. i z tych względów, nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji. Skarżący podniósł, że przy wydawaniu kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., nr [...], nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Skarżący zwrócił uwagę, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nie została podjęta z urzędu, lecz "na wniosek Prezydenta Miasta L., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej". Wymieniony organ jest natomiast następcą prawnym Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L., który decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...], przekazał przedmiotowe grunty w użytkowanie Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. Z tych powodów, zdaniem skarżącej Gminy L., w myśl art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, podlega wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu. Ponadto Prezydent Miasta L. - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż podjęcie decyzji będzie dotyczyło praw majątkowych gminy Miasto L. W konsekwencji organ nadzoru uznając w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta L. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako stronę postępowania, naruszył art. 28 Kpa. Skarżący podkreślił, że organ nadzoru nietrafnie stwierdził o rażącym naruszeniu prawa w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., nr [...], o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez gminę Miasto L. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] oraz naruszył przepis art. 28 Kpa, uznając za stronę postępowania Prezydenta Miasta L. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przestawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r., Nr 22, poz.159), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywał, że "Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych". A contrario, fakt przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, z zatem słusznie minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzuty skargi są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co więcej jak twierdzi skarżący przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w użytkowaniu Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. nie była wykorzystywana na jej potrzeby. Skarżący doszedł do takich wniosków w oparciu o pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 2 stycznia 2009 r. W piśmie tym Komenda Wojewódzka Policji w L. informuje, że obiekt położony przy ul. [...] nie figuruje w ewidencji nieruchomości i ewidencji środków trwałych Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w L. oraz nie posiada informacji dotyczącej tej nieruchomości. Skarżący w swoich rozważaniach pomija decyzję Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia 30 grudnia 1978r., nr [...] na mocy której przedmiotowa działka została przekazana Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony. Sytuacja, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie została zaewidencjonowana w ewidencji nieruchomości i ewidencji środków trwałych Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w L. nie oznacza, że Komenda Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. nie miała prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest decyzji na podstawie której dokonano wygaszenia przedmiotowego prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż prezydent Miasta L. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie powinien być stroną przedmiotowego postępowania, gdyż podlega on wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], sankcjonowałoby rażącą niezgodność z prawem, stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.