IV SA/Wa 2075/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - skargę oddala - IV SA/Wa 2075/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2009r., którym nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb I., gm. R., przedłożenia w dwóch egzemplarzach raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 oraz określono zakres raportu i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lutego 2009r. J. B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], obręb I., gm. R. . Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. Burmistrz miasta i Gminy R. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. dokumentów, zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, przedłożenia w dwóch egzemplarzach raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, którego zakres określił. W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze niezainwestowanym, poza zwartą zabudową, a realizacja przedmiotowej inwestycji może stworzyć precedens do dalszej zabudowy strefy przybrzeżnej jeziora, zaś wg Standardowego Formularza Danych dla obszaru Natura 2000 "Puszcza P." wśród głównych zagrożeń wymieniona jest presja turystyczno - rekreacyjna, w tym osadnicza. W ocenie Organu I instancji teren objęty wnioskiem wraz z przyległym obszarem jest miejscem wolnym od presji osadniczej, zatem atrakcyjnym miejscem lęgowym i żerowiskowym dla ptaków. Stwierdził jednocześnie, że na działkach sąsiednich - obecnie niezabudowanych - planuje się wprowadzenie zabudowy, dlatego dla przedmiotowej inwestycji ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 powinna obejmować również oddziaływanie skumulowane. Wnioskodawca J. B. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia Organ odwoławczy wskazał, że skarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie uwarunkowania o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb I., gm. R., które znajdują się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." (PLB [...]) wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.) oraz w granicach potencjalnego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "Ostoja P." (PLH [...] które to obszary należy traktować jako obszary spełniające kryteria Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory i jako obszary planowane przez Polskę do wpisania na listę obszarów proponowanych, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że choć przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie budynku jednorodzinnego nie jest w świetle ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak należąc do kręgu przedsięwzięć innych, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony (tzw. III grupa ), może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o ile dane przedsięwzięcie może na ten obszar znacząco oddziaływać. W takim przypadku ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 dokonywana jest w ramach procedury określonej w rozdziale 5 ustawy OOŚ. Zgodnie z art. 97 ust. 2 w/w ustawy postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wobec czego Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia Organu I instancji co do pojęcia przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie kluczowym było rozstrzygnięcie czy przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na cele obszarów ochrony Natura 2000 "Puszcza P." i "Ostoja P." i czy w związku z tym konieczne jest uruchomienie procedury oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Postanowienie wydawane na podstawie art. 97 ustawy OOŚ wymaga uzasadnienia, które oprócz wymagań art. 107 § 3 kpa odnosi się także do okoliczności wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy OOŚ czyli rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, jego usytuowania z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania w odniesieniu do powyższych uwarunkowań. Organ I instancji zobowiązany jest do zbadania ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego wpływu na ten obszar na podstawie wszystkich dostępnych mu informacji. Stąd organ I instancji winien był odnieść się do dokumentacji przedstawionej przez stronę czego nie uczynił. Dokumentację dołączoną do wniosku należało potraktować jako dowód w sprawie, a w przypadku odmowy wiarygodności czy mocy dowodowej należało podać przyczyny takiej oceny. Organ odwoławczy wskazał również, że choć w opracowaniach przedstawionych przez skarżącego, jak i w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji nie odniesiono się do projektowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "Ostoja P.", to jednak z uwagi na zainwestowanie sąsiednich działek oraz fakt, iż Jezioro B. jest intensywnie wykorzystywane rekreacyjnie należy stwierdzić, że teren planowanej inwestycji, a zatem również siedliska przyrodnicze lub siedliska gatunków roślin i zwierząt występujące na tym obszarze, od dawna pozostaje pod wpływem oddziaływania antropogenicznego. Uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za wadliwe Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2009r. i stwierdził brak potrzeby oceny oddziaływania na obszary Natura 2000. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że planowana lokalizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza P." poprzez zabudowę terenów żerowiskowych rzadkich dla Polski i Europy gatunków ptaków, chronionych prawem krajowym i Unii Europejskiej (Dyrektywa Ptasia z 1979r.). Ponadto wskazał, że przedmiotowe działki położone są także w projektowanym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja P.". Skarżący zarzucił, że postanowienie organu odwoławczego nie zostało oparte na obiektywnym materiale dowodowym lecz na zamówionych przez inwestora, korzystnych dla niego opiniach. Zdaniem skarżącego procedura oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko powinna by zastosowana zarówno dla obszaru Natura 2000 "Puszcza P.", jak i dla obszaru Natura 2000 "Ostoja P.", zwłaszcza z uwagi na diametralne różnice zdań MPK, RDOŚ i GDOŚ. Skarżący zarzucił brak przezorności w podjęciu przedmiotowej decyzji, która może otworzyć możliwość realizacji kilkunastu nowych budynków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działkach o nr ewid. [...] i [...], które znajdują się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." oraz potencjalnego obszaru ochrony Natura 2000 "Ostoja P." wyznaczonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Wyznaczenie tego rodzaju obszaru nastąpiło w celu ochrony populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymania i zagospodarowania ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracania zniszczonych biotopów oraz tworzenia biotopów. Podstawę ochrony zarówno obszarów Natura 2000 jak i projektowanych obszarów Natura 2000 stanowi regulacja przewidziana w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem art. 34 ustawy, zabronione jest podejmowanie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000, w tym w szczególności mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynąć negatywnie na gatunki dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 czy pogorszyć integralność obszaru Natura 2000. Przepis ustawy nie wprowadza zatem w sposób bezwzględny zakazu zabudowy na obszarze natura 2000, a jedynie uniemożliwia prowadzenie inwestycji, które mogą w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub wpływać negatywnie na gatunki dla ochrony których został wyznaczony. Treść art. 33 § 3 wyżej powołanej ustawy wskazuje, że przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 59 § 2 w zw. z art. 96 tej ustawy). Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U Nr 257, poz. 2573). Bezspornie przedmiotowa inwestycja nie mieści się w żadnej kategorii przedsięwzięć wyszczególnionych w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Stąd też stosownie do treści art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zobowiązany jest we własnym zakresie do rozważenia czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym zasadności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie uwarunkowania określone w art. 63 ust.1 w/w ustawy (jak rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, usytuowanie przedsięwzięcia, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania ) uznał odmiennie niż organ I instancji, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego nie wpłynie negatywnie w znaczący sposób na gatunki dla ochrony których został wyznaczony obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P.", ani znacząco nie pogorszy stanu siedlisk w projektowanym obszarze ochrony Natura 2000 "Ostoja P.". Ocena ta zdaniem Sądu jest prawidłowa. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 winna ograniczać się do gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na danym obszarze Natura 2000. Ocena przez organ odwoławczy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego na który składały się między innymi karta informacyjna przedsięwzięcia, mapa ewidencyjna, zdjęcia, kserokopia decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] położonej w obrębie I. w bezpośrednim sąsiedztwie działek [...] i [...] fakty znane organowi odwoławczemu z urzędu, a także złożone przez wnioskodawcę opracowania: "Ocena wpływu na środowisko przyrodnicze na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." i projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja P." planowanej inwestycji pod budowę budynku mieszkalnego", "Opinia o miejscach lęgowych i miejscach żerowania gatunków z listy Natura 2000 w tym bielika, orlika krzykliwego, kani rudej, na terenie [...] Parku Krajobrazowego, z uwzględnieniem liczebności, wymagań środowiskowych i preferencji pokarmowych" , "Prognoza oddziaływania na środowisko dla istniejącej oraz projektowanej zabudowy terenu części wsi I." stanowił podstawę wydania decyzji nie stwierdzającej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Mimo, że złożone przez stronę postępowania ekspertyzy nie stanowiły dowodu z opinii biegłego dopuszczonego przez organ administracji zgodnie z art. 84 kpa, a jedynie dokument prywatny, to jednak jako dowód zgłoszony przez stronę, mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, został poddany ocenie przez organ odwoławczy, który nie znalazł podstaw do podważenia zasadności wynikających z nich wniosków. Uwzględnienie w materiale dowodowym faktów znanych organowi odwoławczemu z urzędu bez wcześniejszego zakomunikowania o tych faktach stronie postępowania stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 77 § 4 kpa, jednak zważywszy na to, że fakty te były zbieżne z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozważania stanowiące podstawę wydania odmiennej decyzji co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 zostały przez organ odwoławczy szczegółowo przytoczone. W ocenie Sądu logiczny jest wniosek organu odwoławczego, iż obszar objęty oddziaływaniem planowanej inwestycji w wyniku już dokonanych przekształceń użytkowania i zagospodarowania terenu (akta administracyjne - dowód ze zdjęć, decyzja o warunkach zabudowy dla sąsiadującej działki nr 211), podlega silnej presji rekreacyjno - turystycznej szczególnie w sezonie letnim (w okresie wzmożonego zapotrzebowania pokarmowego ptaków ) przez co należy go uznać za mało atrakcyjne żerowisko awifauny, w tym dla gatunków dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Uprawniony jest logiczny wniosek organu odwoławczego, że w skali obszarów Natura 2000 i obecnego zagospodarowania półwyspu na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki, oddziaływanie związane z przedsięwzięciem polegającym na budowie budynku mieszkalnego, nie może być uznane za znaczące z punktu widzenia celów ochrony w/w obszarów. Zarzut oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego na nieobiektywnym materiale dowodowym wobec dokonania oceny ekspertyz zgłoszonych w postępowaniu przez wnioskodawcę i nie uwzględnienia dowodów zgromadzonych przez [...] Park Krajobrazowy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy dokonywał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś skarżący w toku trwającego postępowania nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych. Wbrew twierdzeniu skarżącego samo usytuowanie działek na których planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 "Puszcza P." i projektowanym obszarze Natura 2000 "Ostoja P." ani nie wyklucza w świetle obowiązujących przepisów możliwości realizacji takiego przedsięwzięcia, ani nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.