I OSK 1622/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 806/10 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 806/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę E. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 7 , art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art.17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 ust 2 , art. 106, art. 109, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127 poz. 1055 z 2009 r.) odmówił przyznania E. D. pomocy finansowej na prąd, leki i węgiel. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. E. D. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku na prąd, leki i węgiel. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej w postępowaniu administracyjnym dokumentacji ustalono, że dochód rodziny E. D. za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wynosi [...] zł i składa się z renty socjalnej w wysokości [...] zł syna P. D., zasiłek pielęgnacyjny w wysokości: [...] zł przyznany na P. D., świadczenie pielęgnacyjne pobierane przez E. D. na syna P. D. w wysokości [...] zł. Z powyższego wynika, że dochód rodziny E. D. przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące dla dwuosobowej rodziny 702 zł, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka do przyznania zasiłku celowego. Organ wskazał, że rozważył również sytuację życiową E. D. pod kątem zastosowania art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie i rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek celowy specjalny. Organ nie stwierdził jednak zaistnienia nowych szczególnych okoliczności, które miałyby uzasadnić przyznanie zasiłku celowego specjalnego na prąd, leki i węgiel, gdyż sytuacja finansowa skarżącej nie uległa pogorszeniu. Organ wskazał również, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznał skarżącej zasiłek celowy specjalny w wysokości 300 zł jako dofinansowanie do zakupu węgla i zapłaty za energię elektryczną. Kolejną decyzją z [...] lutego 2010 r. przyznał z kolei E. D. zasiłek celowy specjalny w wysokości [...] zł na spłatę zadłużenia za energię elektryczną za miesiąc grudzień 2009 r. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekło o przyznaniu E. D. zasiłku celowego specjalnego w formie rzeczowej w postaci 1/2 tony węgla oraz o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego w formie finansowej z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości [...] zł z terminem wykonania 10 dni od dnia doręczenia decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. D., opisując swoją trudną sytuację życiową. Podniosła, że jest zadłużona i spłaca dwie pożyczki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 -15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dochód skarżącej, który prawidłowo ustalił organ I instancji, wynosi [...] zł, a zatem przekroczył wskazane w ustawie kryterium. Organ przytoczył w uzasadnieniu także treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8 ust. 3 tej ustawy. Wskazał, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, E. D. kilkakrotnie otrzymała pomoc z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. D. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację. Podniosła, że wydała na lekarstwa ponad cztery tysiące złotych w ciągu czterech lat, a pomoc z opieki społecznej była niewielka. Wskazała, że nie ma centralnego ogrzewania, tylko piec, w którym musi palić węglem, na zakup, którego jej nie stać. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 806/10 oddalił skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że dokonane przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej nie budzą wątpliwości. Skoro wysokość miesięcznych dochodów rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to zasadnie organy rozważały ewentualność udzielenia skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z art. 41 ustawy, a nie zasiłku celowego z art. 39 ustawy, gdyż ten pierwszy z wymienionych nie jest uzależniony od spełnienia warunku kryterium dochodowego. Sąd podkreślił, że analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zasiłek celowy specjalny z art. 41 ustawy, ma wyjątkowy charakter. Powinien być on przeznaczony na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne. Działanie w ramach uznania administracyjnego doznaje, bowiem ograniczenia postanowieniami w szczególności art. 7 k.p.a. zmuszając organ do każdorazowego ustalenia hierarchii pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc (działaniem na jej korzyść), a interesem społecznym (publicznym), w tym i innych osób również ubiegających się o przyznanie pomocy. Organ powinien też pozostawać w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej, o których mowa w art. 1 – 5 ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w okolicznościach, gdy trudnych sytuacji życiowych nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 i 3 ustawy), to szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy, musi być wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Oceniając pod tym względem prawidłowość stanowiska organów pomocy społecznej w tej sprawie uznać należy, że jest to stanowisko trafne. W ocenie Sądu, nieuwzględnienie w całości żądania skarżącej nie pozostaje w sprzeczności z prawem, zwłaszcza, że ma ona systematycznie, w miarę posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej, choć ograniczonych środków, zapewnianą pomoc finansową, jak i wsparcie rzeczowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, gdyż organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła, za pośrednictwem pełnomocnika, E. D. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej mającego wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że sytuacja życiowa skarżącej, nie wyczerpuje przesłanki powołanego art. 41, dotyczącej szczególnie uzasadnionego przypadku, którego wystąpienie warunkuje przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Norma ta stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, które nie podlega zwrotowi. W judykaturze przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Taką też wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 czy też w wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11). Należy więc przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd I instancji rozumie instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a którego przyznanie uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Taką prawidłową więc wykładnię wskazanego wyżej przepisu przedstawiono w zaskarżonym wyroku i wykładnia ta jest w pełni akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sposób dokładny w kontekście żądanej pomocy oceniono sytuację skarżącej, albowiem należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż organy zbadały w kontrolowanym postępowaniu w sposób dokładny sytuację majątkową i rodzinną skarżącej, trafnie przyjmując, że w tej sprawie przedmiotowy zasiłek nie może być przyznany. Brak było uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie, a w konsekwencji uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na leki. Wskazywane bowiem przez skarżącą okoliczności - choroba czy też duże koszty utrzymania, zadłużenie - mają niewątpliwie charakter ogólny niewskazujący na istnienie wyjątkowych okoliczności, których skarżąca nie byłaby w stanie przezwyciężyć. Stąd też w tych okolicznościach sprawy należy uznać, iż Sąd I instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z art. 3 § 1 P.p.s.a. kontrolę legalności zaskarżonych decyzji trafnie wnioskując, że w niniejszej sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do udzielenia pomocy finansowej na prąd, leki i węgiel. Konkludując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.