IV SA/Wa 2193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. nr Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Pismem z dnia 29 września 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), skierowanym do Prezydenta W., M. K. jako właścicielka działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., wniosła o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej tej działki poprzez wpisanie danych sprzed zmiany dokonanej w wyniku modernizacji ewidencji, w szczególności w zakresie powierzchni działki przez wpisanie jej powierzchni 2641 m², a także w zakresie rodzaju użytków przez wpisanie użytków R i B3/R klasy V. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ najpierw odniósł się do oznaczenia rodzaju użytków i klasy gruntu wskazując, że przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków była opisana jako działka o pow. 2641 m², składająca się z użytków R i B3/R klasy V. Po modernizacji ewidencji przedmiotowa nieruchomość opisana jest jako działka o pow. 2547 m², składająca się z użytków i klas RV i B-RV. W ocenie organu wynika z tego, że rodzaj użytków i klas gruntu przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. Zmienił się jedynie format zapisu, stąd żądanie zmiany w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. W odniesieniu do różnicy w określeniu powierzchni przedmiotowej nieruchomości przed modernizacją ewidencji (2641 m²) i po jej modernizacji (2547 m²) organ podniósł, że granice nieruchomości nie uległy zmianie. Wskazano, że powierzchnia działki sprzed modernizacji, tj. 2641 m² - zgodnie z ówczesną technologią - określona była w sposób graficzny, na podstawie mapy, bez jednoznacznego ustalenia granic i ich punktów załamania. Z tego powodu nie można podnieść, że w obliczeniu powierzchni dokonanej przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków popełniono błąd polegający na niewłaściwym ustaleniu położenia któregoś z punktów granicznych, gdyż wówczas nie określano położenia punktów granicznych. Powierzchnia ta została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków, stając się jedną z danych opisowych nieruchomości i stanowiąc podstawę do ujawnienia jej w księdze wieczystej. Dopiero modernizując ewidencję gruntów i budynków, a tym samym przechodząc z postaci graficznej i analogowej na cyfrową, konieczne było określenie współrzędnych punktów załamania granic i na ich podstawie obliczenie powierzchni nieruchomości. W sporządzonym dla tego celu opracowaniu współrzędne części punktów załamania granic przyjęto na podstawie danych z terenu (z podziału sąsiedniej nieruchomości), jednak większość określono na podstawie digitalizacji mapy ewidencyjnej. Prace modernizacyjne ewidencji gruntów dla tego obrębu były prowadzone w latach 2006-2007 w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "p. g. i k.". Dane uzyskane w ich wyniku zostały opisane w operacie opisowo-kartograficznym, przyjętym w dniu 11 maja 2007 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], po uprzednim wyłożeniu go do wglądu zgodnie z zawiadomieniem z Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. i w myśl art. 24a ust. 4 i 5 p. g. i k. Zgodnie z informacją ogłoszoną przez Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) operat ten stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 11 maja 2007 r. Organ wskazał, że wprowadzenie wnioskowanej przez M. K. zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na określeniu innej powierzchni nieruchomości wymagałoby zmiany współrzędnych (położenia) punktów załamania granic nieruchomości. Obecnie brak zaś dokumentów uzasadniających taką zmianę. W myśl § 36, § 37 oraz § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się bowiem na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy podniósł, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi wyłącznie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne nie może służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne, powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu. Postępowanie w przedmiocie wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii własności, obszaru czy przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów. Z zapisów z ewidencji gruntów i budynków nie można też wywodzić swoich praw do nieruchomości, gdyż ewidencja nie rozstrzyga o tych prawach. W tym przypadku nie może strona na podstawie dawnego wypisu z ewidencji gruntów wywodzić swojego prawa do nieruchomości o pow. 2641 m². Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 76 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a." oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką przedmiotowej działki ew. nr [...], dla której sąd powszechny prowadzi księgę wieczystą. Skarżąca dysponuje urzędowym dokumentem - wypisem i wyrysem z rejestru gruntów z dnia 26 czerwca 1988 r., z którego wynika, iż powierzchnia działki wynosi 2641 m2. Stosownie do treści art. 76 § 1 k. p. a. dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Obalenie domniemania prawnego prawdziwości dokumentu wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Po związanej z modernizacją ewidencji gruntów oraz zastosowaniem innej metody pomiaru zmianie uległa powierzchni działki na 2547 m2, stąd skarżąca - dysponując wspomnianym wypisem z rejestru gruntów z 1988 r. i uznając, że brak jest podstawy prawnej dla zmiany danych w tym rejestrze, w szczególności co do powierzchni działki - wniosła o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie danych sprzed modernizacji. W ocenie skarżącej skoro powierzchnia działki jest pochodną jej granic i nie wystąpił żaden błąd w obliczeniach ani nie wystąpiły żadne zdarzenia prawne zmieniające granice, to powierzchnia ta nie może ulec zmianie. Skarżąca podniosła, że brak jest przepisów, które byłyby podstawą do przyjęcia przez organ określonych metod obliczeń, metod pozyskiwania danych dla tych obliczeń przy dokonywaniu modernizacji, a także przepisów, które byłyby podstawą do przyznania priorytetu tej, a nie innej metodzie, a także podstawą do zastosowania określonej odchyłki, co ma zasadnicze znaczenie dla praw własnościowych i majątkowych właścicieli działek objętych modernizacją ewidencji gruntów, gdyż w wyniku nadania priorytetu określonej metodzie obliczeń powstają istotne różnice w pomiarach. Podstawowym zaś dokumentem, na który powołał się organ administracji, w oparciu o który przyjęto zmniejszoną powierzchnię dla przedmiotowej działki jest zarządzenie nr [...] Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (Instrukcja G-51). W niezakwestionowanym przez organ odwoławczy fragmencie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono, że w ramach modernizacji dokonano porównania obliczonych powierzchni ze współrzędnych z odpowiednimi danymi ewidencyjnymi oraz obliczono odchyłki powierzchniowe faktyczne i dopuszczalne, a do ewidencji gruntów przyjęto powierzchnie właściwe, zgodnie z zasadami zaleconymi do stosowania w zarządzeniu nr [...] Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2003 w sprawie w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (Instrukcja G-5). Organ wskazał, iż zgodnie z tym dokumentem, jeśli odchyłka powierzchniowa przekracza odchyłkę dopuszczalną wynoszącą 13 m2, do ewidencji przyjmuje się powierzchnię geodezyjną obliczoną ze współrzędnych (tj. według nowej metody pomiarowej). Wytyczne zawarte w tym dokumencie bezpośrednio wpływają na sferę praw własnościowych i majątkowych właścicieli działek objętych modernizacją. Pozostałe przepisy powołane przez organ mają jedynie charakter ogólny i wskazują tylko na cele modernizacji (§ 55 rozporządzenia). Natomiast metody i skutki tej modernizacji, mające kluczowe znaczenie dla właścicieli, określone zostały w dokumencie rangi zarządzenia, które nie jest źródłem obowiązującego prawa. Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 6 k. p. a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skierowanego do Prezydenta W. wniosku skarżącej z dnia 29 września 2009 r. była zmiana w ewidencji gruntów i budynków dotycząca działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. poprzez wpisanie danych sprzed zmiany dokonanej w wyniku modernizacji ewidencji, w szczególności w zakresie powierzchni działki przez wpisanie jej powierzchni 2641 m², a także w zakresie rodzaju użytków przez wpisanie użytków R i B3/R klasy V. Z akt sprawy wynika, że w ewidencji gruntów i budynków rodzaj użytków przedmiotowej działki przed przeprowadzoną w latach 2006-2007 modernizacją ewidencji gruntów i budynków określono jako RV (grunty orne klasy V) oraz B3/RV (grunty orne zabudowane), natomiast po modernizacji - jako RV oraz B-RV. W ocenie Sądu zarówno rodzaj użytku, jak i klasa gleby nie zmieniła się wskutek zmiany sposobu wpisu. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia pkt 22 dopuszczalnym oznaczeniem gruntów ornych jest oznaczenie symbolem odpowiedniego użytku (w przypadku gruntu ornego "R", a gruntu ornego zabudowanego "B-R") i symbolem odpowiedniej klasy gleboznawczej (w tym przypadku "V"). W związku z tym należy stwierdzić, że oznaczenia te zostały dostosowane do obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Jeżeli chodzi natomiast o wykazaną w ewidencji gruntów i budynków powierzchnię przedmiotowej działki, to przed przeprowadzoną w latach 2006-2007 modernizacją ewidencji gruntów i budynków wynosiła ona 2641 m2, zaś po przeprowadzeniu modernizacji - 2547 m2. Dane uzyskane w wyniku modernizacji zostały opisane w operacie opisowo-kartograficznym, przyjętym w dniu 11 maja 2007 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], po uprzednim wyłożeniu go do wglądu zgodnie z zawiadomieniem z Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. i w myśl art. 24a ust. 4 i 5 p. g. i k. Zgodnie z informacją ogłoszoną przez Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) operat ten stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 11 maja 2007 r. Po zakończeniu przewidzianej w art. 24a p. g. i k. procedury dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym są wiążące. Bezsporne jest w sprawie, że postępowanie modernizacyjne nie doprowadziło do zmiany granic działki. Różnica w wykazanej w ewidencji powierzchni nieruchomości w stosunku do powierzchni przyjmowanej uprzednio wynikać może zarówno z zastosowania innych technik pomiaru, jak i z ewentualnych błędów popełnionych przy poprzednim ustalaniu powierzchni działki. Celem modernizacji ewidencji jest między innymi doprowadzenie bazy danych w niej zawartych do stanu odzwierciedlającego możliwie najdokładniej sytuację rzeczywistą, przy wykorzystaniu dostępnych obecnie środków technicznych i stanu wiedzy w zakresie geodezji. Przyjąć należy, że zastosowana w trakcie modernizacji metoda obliczania powierzchni działki za pomocą współrzędnych punktów załamania granic jest dokładniejsza niż uprzednio stosowana metoda obliczania powierzchni bez jednoznacznego ustalenia granic i ich punktów załamania. Ponadto, zgodnie z § 62 rozporządzenia pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Nie można zgodzić się z zarzutem, że wynikająca ze sposobu pomiaru powierzchnia działki nie może być ujawniona w ewidencji gruntów. Nie ma przy tym znaczenia, czy była ona większa, czy mniejsza niż różnica określona w zarządzeniu nr [...] Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (Instrukcja G-5). Istotnie, w niniejszej sprawie różnica pomiaru wynosi 94 m², czyli więcej niż norma wynikająca z powyższego zarządzenia (tj. 13 m²), dająca podstawę do ujawnienia różnicy w ewidencji gruntów. Jest oczywiste, że zarządzenie nie jest źródłem prawa w świetle przepisów Konstytucji RP. Okoliczność jednak, że organ pierwszej instancji zastosował się do wskazówki płynącej z zarządzenia nie czyni ustalenia powierzchni działki wadliwym. Nie mającym wpływu na wynik sprawy uchybieniem może być jedynie powołanie się na to zarządzenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z § 62 rozporządzenia pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001, czyli do 1 m². W sytuacji więc, gdy różnica powierzchni wynosiła 94 m², wpisanie powierzchni obliczonej w trakcie modernizacji było zgodne z § 62 rozporządzenia. W związku z powyższym ujawniona w sporządzonym w trakcie modernizacji ewidencji operacie opisowo - kartograficznym powierzchnia działki została zasadnie wpisana do ewidencji gruntów, a posiadanie przez skarżącą dokumentu urzędowego w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z dnia 26 czerwca 1988 r., z którego wynika, iż powierzchnia działki wynosi 2641 m2 nie może prowadzić do zmiany aktualnego wpisu do ewidencji. W ewidencji gruntów wykazuje się powierzchnię gruntów obowiązującą aktualnie, co oznacza, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmian ewidencyjnych z mocą wsteczną, czyli - na gruncie niniejszej sprawy - w oparciu o powierzchnię obliczoną przed modernizacją ewidencji, skoro dane te na podstawie dostępnych organowi dokumentów nie są już aktualne. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).