II OW 84/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia 12 października 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kłodzku a Starostą Kłodzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w P. Z. postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku jako organ właściwy do rozpoznania wniosku H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w P. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Starostą Kłodzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i A. P., dotyczącego wydania pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym w P. Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że inwestorzy rozpoczęli rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu w Kłodzku z dnia [...] września 2004 r., zezwalającej na dobudowę do już istniejącego budynku segmentu mieszkalnego integralnie połączonego z obiektem już istniejącym. W wyniku stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) wstrzymał dalsze wykonywanie prac budowlanych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Jednocześnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, po czym organ I instancji umorzył postępowanie. W okresie od dnia wydania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia budowlanego inwestorzy nie prowadzili żadnych robót budowlanych. W styczniu 2010 r. wystąpili natomiast do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie rozpoczętej budowy. Starosta Kłodzki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu braku właściwości. Pismem z dnia 29 marca 2010 r. inwestorzy wystąpili do Starosty Kłodzkiego o przekazanie ich wniosku do organu właściwego. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr AiB-7353/VIII-10/79/04-10 Starosta Kłodzki, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek skarżących z dnia 29 marca 2010 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kłodzku jako organowi właściwemu rzeczowo. Organ, któremu sprawę przekazano, nie znajdując podstaw do podjęcia postępowania w sprawie rzeczonego wniosku, wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sporu kompetencyjnego. Starosta Kłodzki wnosił o wskazanie jako właściwego rzeczowo organu nadzoru budowlanego i powołał się w tym względzie na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Ze względu na występujące w sprawie podmioty oraz wskazywany przez te podmioty brak właściwości do rozpoznania sprawy, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym. Podstawowym zagadnieniem było jednak właściwe zakwalifikowanie pisma H. i A. P. z dnia [...] marca 2010 r., bowiem organ nadzoru budowlanego podkreślał, iż pismo to złożono w terminie odwoławczym od decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] marca 2010 r. W tym miejscu należy podkreślić, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Analiza spornego pisma wyklucza możliwość potraktowania go jako odwołania od wzmiankowanej decyzji Starosty Kłodzkiego, gdyż wnioskodawcy w sposób wyraźny akceptują stanowisko organu architektoniczno – budowlanego i wnoszą o przekazanie ich wniosku organowi, który właściwy jest do podjęcia dalszych decyzji w sprawie dokończenia budowy, rozpoczętej na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu budowlanym. W takim wypadku pojawił się problem wskazania organu właściwego w sytuacji, w której inwestor zostaje pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wykonywanych robót budowlanych lub po ich częściowym wykonaniu, tak jak miało to miejsce w opisywanej sprawie. Rozwiązanie przynosi tu znowelizowany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364 ze zm.) przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu: "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4." Przepis ten wszedł w życie w dniu 26 września 2005 r. i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której wszczęto postępowanie (wstrzymano dalsze wykonywanie prac budowlanych) - na skutek stwierdzonych odstępstw od pozwolenia budowlanego - w dniu 11 sierpnia 2006 r. W piśmiennictwie przyjmuje się, że nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno – budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego (zob. J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 459). Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego co prawda ściśle nie wskazuje na właściwość organów w poszczególnych rodzajach spraw, ale w tej mierze wolno odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 59) wydanej wprawdzie przed wspomnianą wyżej nowelizacją z 2005 r., ale precyzującą w uzasadnieniu sposób ustalania tej właściwości. W jej uzasadnieniu zwrócono uwagę, że pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwości organów, do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego /rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót/. Innymi słowy z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości bowiem tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. Jeżeli tak to decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji NSA stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe, po nowelizacji z 2005 r., odnosi się także do wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują bowiem żadnych kompetencji dla organu architektoniczno – budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę już po wykonaniu tych robót. Skoro zatem wniosek inwestorów z dnia 29 marca 2010 r. zmierzał do umożliwienia inwestorom dokończenia rozpoczętych legalnie robót budowlanych, to mając na względzie wyżej opisane uwarunkowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.