V SA/Wa 1972/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2010 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. K. kwotę 751 (siedemset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z ... czerwca 2010 r. nr ... Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z o maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.) oraz na podstawie § 9 ust. 2 pkt. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. K. (dalej jako skarżący) z 21 kwietnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją nr ... z ... kwietnia 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z upoważnienia Prezesa ARiMR, S. K.. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. ... czerwca 2007 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w A. K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 na powierzchnię ... ha. Decyzją z ... grudnia 2004 r. przyznano skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 (płatność ONW) na kwotę ... zł. Płatność została przelana na rachunek bankowy skarżącego ... lutego 2005 r. W kolejnych latach skarżący składał dalsze wnioski i decyzjami z ... kwietnia 2006 r., ... grudnia 2006 r., ... marca 2008 r., ... lutego 2009 r. przyznawano mu płatności odpowiednio na rok 2005, 2006, 2007 i 2008. ... maja 2009 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 na powierzchnię ... ha. Po wpłynięciu tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wezwał skarżącego do wyjaśnienia zaistniałej różnicy w deklarowanej powierzchni działek rolnych. ... sierpnia 2009 r. skarżący złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy dożywocia, której był stroną, w wyniku czego zmniejszeniu uległa powierzchnia uprawianych przez niego działek rolnych. Zawiadomieniem z ... marca 2010 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW, przyznanych decyzjami nr ..., wydanymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K.. Decyzją z .. kwietnia 2010 r. organ ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości ... zł, stwierdzając, że nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z ... kwietnia 2010 r. i zarzucając naruszenie: - § 9 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 73, poz. 657 ze zm.), poprzez nie uznanie faktu, iż zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło bez mojej winy, - § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) (Dz.U. z 2007 r., nr 68, poz. 448, ze zm.), poprzez nie uznanie faktu, iż zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło bez jego winy, - art. 913 § 2 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej, gdyż wypowiedzenie umowy dożywocia nastąpiło bez jego winy. W ocenie skarżącego zaistniała sytuacja powinna zostać potraktowana analogicznie jak rozwiązanie umowy dzierżawy, kiedy to nie powstaje obowiązek zwrotu płatności. Wskazaną na wstępie decyzją Prezesa ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w sposób prawidłowy. W sprawie nie jest bowiem sporne, że nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego na części gruntów. Tymczasem skarżący składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Dokonując analizy § 9 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia z 17 kwietnia 2004 r. organ uznał, że ustawodawca wyłączenie od obowiązku zwrotu płatności ONW przewidział jedynie w wypadku rozwiązania umowy dzierżawy gruntów rolnych, a nie w przypadku rozwiązania umowy dożywocia. Dlatego tez skarżący nie może skorzystać z wyłączenia przewidzianego w tym przepisie. Jednocześnie organ uznał, że w sprawie nie nastąpiło 10 letnie przedawnienie przewidziane w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Nie ma również zastosowania termin przedawnienia jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, "gdyż nie można w badanej sprawie przyjąć, iż rozwiązanie umowy dożywocia w formie aktu notarialnego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej działanie beneficjenta w dobrej wierze". W konkluzji organ uznał, że skoro nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu ustalonej płatności, to skarżący obowiązany jest zwrócić daną kwotę powiększoną o odsetki. W skardze na powyższa decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z ... kwietnia 2010 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 9 ust 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarach wiejskich poprzez błędną interpretację jego treści oraz nie uznanie faktu, iż zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło bez winy skarżącego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący dokonał analizy powyższego przepisu, stwierdzając, że zgodnie z jego wykładnią celowościową zamiarem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było uchronienie rolników sumiennie wykonujących swoje zobowiązanie przed negatywnymi skutkami rozwiązania z nimi, bez ich winy, umów dających mi tytuł prawny do władania nieruchomością objętą płatnością ONW. Inna interpretacja powyższego przepisu w ocenie skarżącego sprawiłaby, iż wbrew woli ustawodawcy z ochrony przed zwrotem płatności nie korzystałyby wszystkie podmioty, które działałyby w dobrej wierze zaciągając zobowiązanie, a które nie dochowałyby go z powodów od nich całkowicie niezależnych. Zdaniem skarżącego w jego przypadku nie może być mowy o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej, gdyż nastąpiło wypowiedzenie umowy dożywocia bez jego winy czy inicjatywy. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. f ww. rozporządzenia otrzymana płatność nie podlega zwrotowi. Skarżący podkreślił, że to dożywotnik zwrócił się o rozwiązanie umowy dożywocia, a skarżący nie mógł tej sytuacji przewidzieć w momencie zaciągania zobowiązania z tytułu ONW. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z ... stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa sytuacje w jakich decyzje podlegają uchyleniu. W okolicznościach niniejszej sprawy na podkreślenie zasługuje, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami z wnioskiem skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. K. skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt. 1, producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, ze zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. A zatem dla powstania obowiązku zwrotu płatności ONW nie jest konieczne wystąpieniem innych, dodatkowych okoliczności. Przewidziana została natomiast możliwość zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu. W § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia określono, że płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt. od a do f oraz producent rolny zawiadomi kierownika biura powiatowego Agencji o zaistnieniu takiej okoliczności. Konstrukcja tego przepisu, użycie określenia "chociażby jedna z następujących okoliczności", a nie określenia "w szczególności", jednoznacznie wskazuje, że katalog okoliczności zawarty w omawianym przepisie jest katalogiem zamkniętym. Skoro przepis ten określa niejako wyjątki od ogólnej zasady obowiązku zwrotu płatności w przypadku zaniechania działalności rolniczej, to nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. A tak by się w istocie stało gdyby podzielić argumentację skarżącego i zrównać rozwiązanie umowy dożywocia z przewidzianym w analizowanym przepisie rozwiązaniem umowy dzierżawy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd - wbrew zarzutom skargi – stanął na stanowisku, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 9 ust. 3 pkt. 1 ww. rozporządzenia i zasadnie uznał, że – co do zasady – skarżący jest obowiązany do zwrotu wyliczonej przez organ nienależnie pobranej płatności ONW przyznanej do tych działek rolnych, na których nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej przez skarżącego. Wbrew natomiast stanowisku organu w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć możliwości zastosowania przepisów dotyczących przedawnienia. Stosownie do art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającej szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508192 (Dz.U. UEL z 12.12.2001 r. nr 327 poz. 11) obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat Jednakże jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze okres ten jest ograniczony do 4 lat. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że od daty pierwszej płatności tj. od ... lutego 2005 r. nie upłynęło 10 lat, a zatem ten termin przedawnienia nie może mieć w sprawie zastosowania. Jednak, jak zasadnie przyjął organ, w sprawie niniejszej należało rozważyć możliwość zastosowania 4 letniego okresu przedawnienia, co wiąże się z koniecznością zbadania działania beneficjenta w dobrej wierze. Stanowisko organu w tej mierze sprowadza się do nader lapidarnego i na dodatek nielogicznego stwierdzenia, że " w sprawie nie ma również zastosowania termin czterech lat, gdyż nie można w badanej sprawie przyjąć, iż rozwiązanie umowy dożywocia w formie aktu notarialnego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej działanie beneficjenta w dobrej wierze. Ponadto w oświadczeniu z dnia ... marca 2010 r. beneficjent podnosi, iż umowa dożywocia została rozwiązana bez jego winy lecz obecny właściciel nie chciał przejąć zobowiązania ONW". O ile możliwe byłoby uznanie, że konstrukcja pierwszego z cytowanych zdań zawiera oczywisty błąd, a intencją organu było stwierdzenie, że nie można przyjąć aby rozwiązanie umowy dożywocia mogło stanowić przesłankę uzasadniającą działanie skarżącego w dobrej wierze, to wskazać należy, że tego typu uzasadnienie – w części dotyczącej problemu przedawnienia – nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierowano się przy jego rozważaniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w tym zakresie wymyka się spod kontroli. W sprawie istotne jest, że skarżący w toku całego postępowania akcentował swoje działanie w dobrej wierze. Czynił to wprawdzie w innym kontekście, ale organ, związany treścią art. 49 ust. 5cyt. Rozporządzenia Komisji (WE), obowiązany był dokonać dokładnej i wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, odnoszących się do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na części deklarowanej powierzchni i ocenić czy skarżący działał w dobrej wierze. Rozpoznając ponownie sprawę organ, jeżeli uzna to za konieczne, uzupełni materiał dowodowy sprawy i mając na względzie powyższe uwagi, dokona ponownej oceny czy skarżący działał w dobrej wierze, a swoje stanowisko przedstawi w taki sposób, aby objaśniło tok rozumowania prowadzący do zastosowania bądź teź odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 5 ww. rozporządzenia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sad uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.