II SA/Rz 1036/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [..] września 201 Or. (data nadania pocztowego) skarżący B.W. złożył, za pośrednictwem Wojewody P. w R., skargę na decyzję tegoż Organu z dnia [..] sierpnia 2010r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Ł. w Ł. z dnia [..] lipca 2010r., znak-[...], orzekającą o utracie przez B.W. z dniem [..] lipca 201 Or. statusu bezrobotnego z uwagi na to, że nie zgłosił się on w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w wyznaczonym terminie oraz nie usprawiedliwił tej nieobecności w ustawowym terminie 7 dni podając uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Decyzja podpisana została przez M.P., upoważnionego pracownika. W podstawie prawnej decyzji Wojewody P. wskazano na przepisy art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. 2008, nr 69n poz.415, z późn.zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U.2000, nr98, poz.1071, z późn.zm.). W uzasadnieniu podano, że złożone odwołanie nie jest uzasadnione. Podkreślono, że przy rejestracji w 2007 r. B.W. otrzymał druk z pouczeniami o prawach i obowiązkach, w tym o konieczności stawiennictwa w Urzędzie w wyznaczonych terminach i usprawiedliwiania swojej nieobecności. Bezspornym w ocenie organu wyższego stopnia jest fakt przekroczenia terminu zgłoszenia się w PUP jak i przekroczenia terminu siedmiodniowego dla usprawiedliwienia przyczyny tego niestawiennictwa. O przyczynie nieobecności B.W. powiadomił PUP dopiero w treści odwołania od decyzji Starosty, zatem z przekroczeniem siedmiodniowego terminu zawitego. Wojewoda pismem z dnia [..] sierpnia 201 Or. zwrócił się przed podjęciem decyzji do Dyrektora PUP o wyjaśnienie, czy zarzuty podane w odwołaniu znajdują potwierdzenie, z uwzględnieniem, czy stawił się on w PUP i podał przyczynę swojego niestawiennictwa. W odpowiedzi, wskazano, że B.W. był w dniu [..] lipca 2010r. w PUP, lecz nie w celu złożenia usprawiedliwienia swojej nieobecności, ale po to by ubliżać i zastraszać nagrywaniem pracowników. Wobec tego skierowano go na rozmowę z Dyrektorem PUP. Wskazano również, że nie zgłoszenie się w wyznaczonym terminie nie poparte żadnym dokumentem lub racjonalnym wyjaśnieniem, uznane zostało przez Dyrektora PUP za nieusprawiedliwione. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się B.W. Podał, że zlekceważono podane przez niego wyjaśnienie co do przyczyn niestawiennictwa. Zakwestionował ustalenia faktyczne organów obu instancji, w szczególności co do tego, że w dniu [..].07.2010r. nie podał usprawiedliwienia. Postawił pytanie o faktyczną intencję jego przybycia do Dyrektora PUP, jeżeli nie było to podanie usprawiedliwienia, gdyż nie kierował się względami towarzyskimi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasowe uzasadnienie i dodatkowo uzupełnił, że warunkiem zachowania statusu bezrobotnego jest nie tylko zgłoszenie się do PUP w terminie do 7 dni od terminu wyznaczonego, ale również powiadomienie PUP o przyczynie niestawiennictwa, która winna być uzasadniona. Ciężar usprawiedliwienia ciąży na bezrobotnym, który może to czynić wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Sam natomiast termin ma charakter materialny, a nie instrukcyjny, dlatego powołanie uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty jest spóźnione i wymagało wydania decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Organ przywołał także wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie warunków usprawiedliwiania nieobecności w PUP oraz wydawania decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargę jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż podane przez skarżącego. Stosownie do art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tryb postępowania sądu administracyjnego w tej sferze regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 §1 i art. 135 i art. 3 §1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd, na podstawie art. 145 §1 p.p.s.a.: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn.zm) stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jest ono widoczne "na pierwszy rzut oka", bez konieczności przeprowadzania dogłębnej analizy, wykładni, zapoznawania się z poglądami orzecznictwa i doktryny; to coś ewidentnego, jednoznacznego, oczywistego. Wada ta tkwić musi w samej decyzji i może dotyczyć przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Art. 268a k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Tożsame uregulowanie zostało zawarte w art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z2009r., nr 31, poz.206, ze zm) który stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Udzielone upoważnienie administracyjne wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Oznacza to, że czynności prawne podejmuje jeden z pracowników urzędu, a nie sam piastun organu. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu pociąga za sobą nieważność decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3.04.2008r., II SA/Wa 1213/2008). Kompetencji upoważnionego pracownika nie można domniemywać, a powołanych przepisów delegacyjnych nie możne wykładać rozszerzająco. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. 2008, nr 69n poz.415, z późn.zm.; dalej "ustawy o promocji zatrudnienia"). Procedura rejestracji bezrobotnych oraz pozbawiania tego statusu jest uregulowana w rozdziale 9 w art. 33. Zgodnie z art. 33 ust. 4 starosta pozbawia bezrobotnego takiego statusu w przypadkach wymienionych w tym przepisie, a czyni to, zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 14 lita, decyzją administracyjną. Nadanie statusu bezrobotnego jest warunkiem wstępnym ubiegania się przez taką osobą o przyznanie świadczeń z tytułu bezrobocia; świadczenia mają charakter wtórny względem przyznanego (uznanego) statusu. Samo jednak nadanie statusu bezrobotnego, jak i jego pozbawienie, nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia. Decyzja starosty ma charakter deklaratywny i potwierdza jedynie stan, w jakim znajduje się osoba fizyczna (art.2 ust. 1 pkt 2), który uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie określonych ustawą świadczeń, lecz dopiero po uzyskaniu statusu bezrobotnego. Takimi świadczeniami dla bezrobotnych są m.in. zasiłki, stypendia, inne świadczenia tak pieniężne jak i niepieniężne, a wskazuje na to już art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b, przy czym zapis tego przepisu wskazuje, że jest to odrębne rozstrzygnięcie od przyznania lub pozbawienia statusu bezrobotnego, mimo iż może zostać zawarte w jednym akcie decyzyjnym. Możliwe jest posiadanie statusu bezrobotnego i nie posiadanie prawa do świadczeń (zob. np. art. 75 ustawy). Wskazana ustawa zawiera także rozdział 15 zatytułowany "Świadczenia dla bezrobotnych", ale nie wymienia się w nim wszystkich świadczeń, o jakie ubiegać się mogą bezrobotni. Czym innym zatem jest "świadczenie dla bezrobotnego", a czym innym "świadczenie z tytułu bezrobocia", o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 4. Drugi ze wskazanych terminów jest definicyjnie szerszy i obejmuje każde świadczenie określone przepisami ustawy, o które może się ubiegać bezrobotny. Podkreślenia wymaga, że aby o takie świadczenia się ubiegać niezbędne jest uzyskanie statusu bezrobotnego, a to odbywa się w trybie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę (art.9 ust. 1 pkt 14 lit a). W sprawie objętej skargą postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. (art. 1 pkt 1 i art. 5 §1 k.p.a.). Organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w sprawach odwołań od decyzji starosty (realizującego zadania samorządu powiatu, art. 9 ust. 1-2 ustawy) jest wojewoda (art. 10 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 3 ust. 1 pkt7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U.2009, nr 31, poz.206, ze zm.). Zalegające w aktach administracyjnych sprawy upoważnienie Wojewody P. dla Pani M.P. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej obejmowało, na datę wydawania decyzji, "realizację zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia (art. 10 ust.2 pkt 4)". W tak określonej delegacji nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego, które, jak już podkreślono, jest odrębnym i pierwotnym rozstrzygnięciem administracyjnym względem rozstrzygnięć w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia. Tym samym skarżona decyzja Wojewody P. z dnia [..] sierpnia 201 Or. została wydana przez osobę nieupoważnioną. Takie ustalenie Sądu powoduje uznanie, że skarżona decyzja wydana została przez organ wyższego stopnia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. To zaś implikuje, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości. W tym stanie za przedwczesne uznać należy rozpoznawanie zasadności i trafności podniesionych przez skarżącego zarzutów względem skażonej decyzji z uwagi na stwierdzona wadę decyzji. W toku ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Wojewoda P. zadba o należyte umocowanie osoby rozpoznającej to odwołanie, aby uniknąć stwierdzonego obecnie uchybienia. Organ ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze i podda pod ocenę zarzuty skarżącego. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku opierając rozstrzygniecie na przepisie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.