I SA/Wa 1294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., reprezentowanego przez adwokata P. S., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...] W., położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [...] maja 1976 r. nr [..] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą własność E. S. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] ustalono uzupełniające odszkodowanie za zabudowania znajdujące się na nieruchomości położonej w W., przy ul. [..]. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1976 r. wynika, iż część nieruchomości o pow. [...] m2 została wywłaszczona na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] W. z dnia [..] lutego 1976 r. nr [...] i przeznaczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [..]. Pozostała część nieruchomości o pow. [...] m2, zgodnie z opinią Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. znak: [...] nie nadawała się do użytkowania na cele dotychczasowe i została wywłaszczona zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), tj. na wniosek właściciela nieruchomości dotyczący objęcia wywłaszczeniem także części nie nadającej się do użytkowania w racjonalny sposób na cele dotychczasowe (rolne). W dniu [...] września 2006 r. M. S. złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1976 r. Wnioskodawca wskazał, iż działka, którą chce odzyskać, "występuje w decyzji wywłaszczeniowej jako część powierzchni [..] ha [..] m2." Organ ustalił, że M. S. nabył spadek po zmarłym E. S., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [..] W. Wydział I Cywilny z dnia [..] października 1996 r., sygn. akt [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [..] W., położonej w W., przy ul.[...] , stanowiącej obecnie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [..] o pow. [..] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2. Od powyższego orzeczenia odwołanie złożył M. S. reprezentowany przez adwokata P. S. W odwołaniu wskazano, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji złożony został wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] (nr [...] ) w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. W ocenie odwołującego w wyniku złożenia powołanego wniosku doszło do wszczęcia postępowania w szerszym zakresie, a zatem należy na nowo ustalić stan faktyczny sprawy związany z wykorzystaniem całej nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej i dokonać kompleksowej oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając na względzie powyższe M. S. wniósł o uchylenie decyzji i doprowadzenie do łącznego rozpoznania obu wniosków. Jednocześnie odwołujący wskazał, iż w jego ocenie uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego. Wojewoda [..], w wyniku rozpatrzenie odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o wywłaszczenie części nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją inwestycji złożony został przez właściciela – E. S. na rozprawie wywłaszczeniowej, która odbyła się w dniu [...] marca 1976 r. Wniosek o zwrot nieruchomości, złożony w dniu [..] września 2006 r. przez M. S. nie pozostawiał wątpliwości, iż dotyczy jedynie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem wnioskodawca wskazał, iż część, o której zwrot się ubiega wchodzi w skład części nieruchomości o pow. [...] m2. W tej sytuacji zdaniem organu należało rozważyć, czy określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na wniosek byłego właściciela, w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako nienadających się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowy cel. Wojewoda wskazał, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wprowadzona została, aby stworzyć poprzedniemu właścicielowi możliwość odzyskania utraconej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się ona zbędna na cel, na jaki została przejęta. W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie można ocenić, czy działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zbędność może być oceniana tylko w stosunku do tej nieruchomości, której potrzebował organ wywłaszczający do realizacji celu wywłaszczenia, a nie w stosunku do nieruchomości, która została przejęta na wniosek właściciela. Taka nieruchomość była bowiem od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zdaniem organu, w dniu wydania decyzji przez Starostę [...] brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył bowiem jedynie części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda poinformował, że tryb zwrotu nieruchomości miałby odpowiednie zastosowanie do części nieruchomości przejętej na wniosek E. S. w trybie art. 5 ust. 3 w sytuacji, gdy wystąpiłyby przesłanki do orzeczenia zwrotu choćby części nieruchomości wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego. W wypadku jednak żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma możliwości zastosowania trybu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem niemożliwe jest również odpowiednie zastosowanie tego trybu do części nieruchomości przejętej na wniosek właściciela. Wojewoda [...] zaakcentował, że organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie miała miejsce zmiana stanu faktycznego. M. S. złożył bowiem wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika [...] W. nr [..] w części, w której nie doszło do rozporządzenia na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji kwestią zasadniczą staje się okoliczność, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu choćby części nieruchomości wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jeżeli bowiem zaistnieją przesłanki do orzeczenia o zwrocie choćby części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to odpowiednie zastosowanie będzie miał ten tryb do pozostałej części nieruchomości, wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3. Nadto organ odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że w jego ocenie przedstawiony zarzut jest zasadny, bowiem nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania związku między oceną stanu faktycznego a treścią podjętego rozstrzygnięcia. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] W. zarzucając decyzji naruszenie art. 7 i art. 15 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w sprawie nie nastąpiła zamiana stanu faktycznego. Wnioskodawca po uzyskaniu decyzji Starosty, w oparciu o jej uzasadnienie wystąpił jedynie z kolejnym nowym wnioskiem - o wydanie innej części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego powyższe skutkować powinno rozpoznaniem sprawy od początku w granicach nowego wniosku, nie zaś uchylaniem decyzji Starosty do ponownego rozpoznania, skoro stan faktyczny w oparciu o pierwotnie wniesiony wniosek został prawidłowo oceniony przez Starostę. Nadto skarżący wskazał, iż pozbawione racji są również twierdzenia Wojewody jakoby treść decyzji Starosty nie spełniała wymogów określonych w art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo załatwił sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka może zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Zmiana treści żądania przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego jest, w ocenie Sądu, jedną z takich przesłanek. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca pierwotne żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika [...] nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), rozszerzył o zwrot nieruchomości w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. Nie można przyjąć, że zmiana treści żądania w taki sposób ani na tym etapie jest niedopuszczalna. A zatem treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Co istotne treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 II 1992 r., sygn. II SA 49/92). W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Do tego zaś organ odwoławczy nie jest uprawniony, gdyż zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca w art. 138 § 2 k.p.a. nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o wskazaną podstawę prawną i przekazania do ponownego rozpoznania jedynie w części decyzji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyraźnie wprost o możliwości uchylenia decyzji w całości. Niedopuszczalne zatem jest uznanie przez organ odwoławczy, że jedynie w części rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast w pozostałej części zgromadzony materiał dowodowy w zupełności wystarczy do orzeczenia o istocie sprawy administracyjnej. Nie można też przyjąć, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być rozpatrywana w dwóch odrębnych postępowaniach, skoro żądanie wnioskodawcy takiego elementu nie zawiera. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.