II GSK 709/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1083/10 w sprawie ze skargi G. O. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1) pozostawić skargę kasacyjną bez rozpatrzenia; 2) zwrócić G. O. wpis sądowy w wysokości 100 zł (sto złotych). Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1083/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. O. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca odpis wyroku została doręczona G. O. w dniu 3 marca 2011 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, opatrzone pieczątką osoby upoważnionej do odbioru poczty, podpisem i datą (k. 49 akt Sądu I instancji). G. O. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku poprzez nadanie jej listem poleconym w dniu 4 kwietnia 2011 r. w urzędzie pocztowym. Przesyłka została wysłana na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarga kasacyjna wpłynęła do adresata w dniu 6 kwietnia 2011 r., co potwierdza prezentata Biura Podawczego WSA w W. (k. 51 akt Sądu I instancji). Skarga kasacyjna wraz z aktami sądowymi wpłynęła na biuro podawcze Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 8 kwietnia 2010 r. W skardze kasacyjnej G. O. wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowanej jako p.p.s.a.) naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 2 w zw. z a art. 26 ust. 1 pkt. 2, 4, 6, 8, i 16 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) w zw. z art. 5 k.c., co spowodowało zastosowanie niewłaściwych kryteriów kwalifikowania wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu "Budowa kanalizacji sanitarnej [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, polegających na przyjęciu, że Gmina nie spełnia kryterium określonego w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, zgodnie z którym na obszarach objętych interwencją Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich do wsparcia kwalifikują się projekty o wartości dofinansowania powyżej 4 mln PLN, a projekty o niższej wartości tylko w przypadku, gdy gmina nie może już korzystać ze wsparcia PROW – co stanowi sprzeczność ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa – prawem Gminy do uzyskania refundacji wydatków poniesionych na realizację projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM). 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 106 § 3-5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, przez jednostronną jego ocenę skutkującą uznaniem, że [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych dokonała uzasadnionego oddalenia protestu skarżącej w sytuacji, gdy protest ten winien być uwzględniony, bowiem wniosek gminy o dofinansowanie inwestycji kwalifikował się do uwzględnienia w ramach RPOWM, z uwagi na rozpoczęcie jego realizacji w 2007 r. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na pogłębione zastosowaniem specyficznej terminologii, trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str. 31 - 40). Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo, że w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., w art. 30d ust. 1 zdanie pierwsze wprowadza inny niż w art. 177 § 1 p.p.s.a., czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. W zdaniu drugim nakazuje odpowiednio stosować art. 30c ust. 2 omawianej ustawy regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 (wnoszona do sądu I instancji), jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (...). Skarga podlega opłacie sądowej". Skoro w art. 30d ust. 2 zdanie drugie mowa o odpowiednim stosowaniu cytowanego przepisu, prawidłowo odkodowana norma prawna brzmi: "skarga kasacyjna jest wnoszona przez wnioskodawcę lub właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna podlega opłacie sądowej". Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30d ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30c ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu I instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. W art. 30d ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę kasacyjną bez pośrednictwa innych podmiotów jest wynikiem prostego zastąpienia opisu sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiednio stosowanego przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach p.p.s.a., regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie udziału sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prowadzi do rezultatu w postaci odtworzenia pełnej normy prawnej, zgodnie z którą skargę kasacyjną w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 177 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. doręczono G. O. w dniu 3 marca 2011 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Mimo że skargę kasacyjną nadano w polskim urzędzie pocztowym w dniu 4 kwietnia 2011 r. to okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę, czy dochowano terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W praktyce przyjmuje się, że jeżeli skargę kasacyjną błędnie skierowano do NSA, wywoła ona skutki prawne tylko wtedy, gdy sąd ten przekaże ją właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed upływem terminu do jej wniesienia. Omyłkowe skierowanie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA nie usprawiedliwia opóźnienia terminu (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006 r., str. 407-408). Wobec tego za datę wniesienia skargi kasacyjnej uznać należy dzień 8 kwietnia 2010 r. Czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został więc przekroczony. Zgodnie z art. 30d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, między innymi, wniesienie skargi do sądu I instancji po terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt G. O. – M. K., został prawidłowo pouczony przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. o prawie do wniesienia skargi kasacyjnej m.in. poprzez odczytanie treści art. 30d ust. 1 i art. 30c ust. 2, ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (karta 30 akt Sądu I instancji). Wskazać ponadto należy, że skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest kompletna, bowiem nie dołączono do niej wynikającej z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumentacji, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Na marginesie należy zaznaczyć, że nie jest dopuszczalne wzywanie przez Sąd do nadesłania kompletnej dokumentacji w sprawie. Dokumentację taką bowiem skarżąca strona winna załączyć do skargi i złożyć wraz z nią, bądź też dołączyć taką dokumentację później, jednakże w nieprzekraczalnym terminie do złożenia skargi, tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. bezpośrednio do Sądu i bez wezwania. Wezwanie jest instytucją jaką Sąd stosuje wyłącznie do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś niekompletność dokumentacji nie stanowi braku formalnego skargi w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu w przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił skargę kasacyjną bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.