IV SA/Po 858/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Dnia [...] listopada 2009 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek I. N. o "zwrot należności odpowiadającej aktualnej wartości zabranego gruntu", dotyczący działek o powierzchni 868 m2 wyodrębnionych z nieruchomości znajdującej się w [...], przejętej przez Państwo bez odszkodowania w następstwie decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]., na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.; dalej "ustawa o terenach dla budownictwa", w skrócie "u.t.d.b."). Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu należności za przedmiotowy grunt. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że jako właściciel gruntu w księdze wieczystej w chwili przejęcia wpisany był F. M., a wnioskodawczyni jest jedną ze spadkobierczyń. Ponadto ustalił, że nieruchomość o powierzchni 2649 m2 została podzielona geodezyjnie, a plan podziału zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...]. Po zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, na własność Państwa powinno przejść, bez odszkodowania, 33% dzielonego gruntu, tj. 874 m2, a faktycznie przejęto grunt o łącznej powierzchni 868 m2 oznaczony jako działki nr 1/3 i 1/4. Działka nr 1/4 przeznaczona została na cele użyteczności publicznej – pod drogę publiczną. Za urządzenia i składniki majątkowe znajdujące się na działce nr 1/4 zostało przyznane odszkodowanie. W uzasadnieniu prawnym Starosta wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy, a w szczególności ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n."), nie przewidują ustalania i wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa. Również nie jest aktualnie możliwy zwrot nieruchomości, ponieważ na działce 1/4 zrealizowano cel publiczny, a działka 1/3 została oddana w użytkowanie wieczyste, a następnie sprzedana osobom trzecim. Brak materialnoprawnych podstaw do występowania o odszkodowanie uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła wnioskodawczyni stwierdzając, że nie zgadza się z decyzją Starosty. Podała, że dla niej istotę sprawy stanowi odebranie prawa własności bez odszkodowania, a skoro Państwo sprzedało nieruchomość osobom trzecim, to wzbogaciło się jej kosztem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uszczegółowił ustalenia i rozwinął wnioski organu I instancji. Podkreślił przy tym, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma okoliczność, że przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości nieżyjącego już wówczas F. M. nastąpiło z mocy samego prawa, a nie na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, bowiem ustawa o terenach dla budownictwa w ogóle nie przewidywała konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa (tj. art. 11 u.t.d.b.), to nie miały też podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość. W obecnym stanie prawnym zasady ustalania odszkodowań regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże nie jest dopuszczalne stosowanie tych przepisów – ani wprost, ani odpowiednio – do nieruchomości przejętych bez odszkodowania na rzecz Państwa w trybie ustawy o terenach dla budownictwa. Wojewoda wskazał, że obecnie brak jest przepisów zobowiązujących organy do ustalenia odszkodowania za grunty przejęte nieodpłatnie i ocenił, że brak orzeczenia o odszkodowaniu nie wynikał z naruszenia prawa, lecz wręcz odwrotnie, oparty był o obowiązujące wówczas przepisy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. N. wskazała, że uzasadnienie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, będące powtórzeniem uzasadnienia organu I instancji, nie spełnia jej oczekiwań. Podkreśliła, że na rzecz Państwa przeszła część działki należącej do jej dziadka i bez znaczenia jest określenie, jakim nazywa się odebranie własności, za którą odmawia się odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności (względnie wydania z naruszeniem prawa) decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji jest w sprawie niesporny i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Z kolei merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od stwierdzenia, że mimo, iż wniosek z dnia [...].11.2009 r. inicjujący niniejsze postępowanie nie był do końca jednoznaczny – gdyż w jego części wstępnej wpisano, że: "Dotyczy: zwrotu działki zabranej bez odszkodowania", a w osnowie, iż chodzi o: "zwrot należności odpowiadającej aktualnej wartości zabranego gruntu" – to w świetle ogółu oświadczeń (pism) składanych przez I. N. w toku postępowania nie ma wątpliwości, że skarżąca dochodzi w niniejszej sprawie wypłaty odszkodowania ("należności") za grunt przejęty przez Państwo w 1968 r. bez odszkodowania, nie zaś zwrotu tego gruntu. Nie sposób przy tym zaprzeczyć, że ówcześnie obowiązujący przepis art. 11 u.t.d.b., uprawniający do przejmowania przez Państwo, bez odszkodowania, 33% powierzchni parcelowanej nieruchomości, z perspektywy współczesnych regulacji ustrojowych, gwarantujących poszanowanie i ochronę własności, musi budzić uzasadnione kontrowersje. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień do oceny uprzednio ani obecnie obowiązujących przepisów ustaw – kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ponadto, co do zasady, wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości, oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne, np. stanowią o przyznaniu określonych rekompensat za mienie odebrane w przeszłości zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Każdorazowo wymaga to jednak uchwalenia przez współczesnego ustawodawcę przepisów prawnych regulujących takie kwestie. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 11 u.t.d.b. ("33% ogólnej powierzchni gruntu przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania") istota problemu sprowadza się do odpowiedz i na pytanie, czy w aktualnie obowiązującym systemie prawa można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie art. 11 u.t.d.b., bez odszkodowania. Otóż, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu. Podstawy takiej nie może stanowić w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do zdarzeń (przewłaszczeń) zaistniałych pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. (tak też wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, LEX nr 574430). A nawet jeśliby uznać, iż dyspozycja tego przepisu rozciąga się również na przypadki pozbawienia prawa do nieruchomości przed wskazaną datą, to i tak zastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. byłoby w niniejszej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 u.t.d.b. Co więcej, ten ostatni przepis jednoznacznie stwierdzał, że owo 33% powierzchni parcelowanych gruntów przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania. Podstawy prawnej do przyznania skarżącej dochodzonej należności nie da się także wywieść z art. 216 u.g.n., gdyż stwarza on tylko możliwość dochodzenia zwrotu gruntu przejętego na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa, a już nie ustalenia odszkodowania za taki grunt (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 103/97, LEX nr 47340). Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest w niniejszej sprawie w ogóle podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w sprawie przyznania (względnie odmowy przyznania) odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo w trybie art. 11 u.t.d.b. W konsekwencji postępowanie w tej sprawie, wszczęte z wniosku skarżącej, jako bezprzedmiotowe, podlega obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też organy obu instancji prawidłowo orzekły. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku - tym bardziej, że w istocie sprowadzały się do zakwestionowania słuszności rozwiązań zawartych w przepisach ustawy o terenach dla budownictwa - oraz brak jest okoliczności mających wpływ na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. MZ