II GSK 869/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Go 1276/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Z. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Go 1276/10, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Z. (dalej: skarżący) na postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ rentowy) z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] marca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Z. od decyzji z [...] czerwca 2006 r. o objęciu K. B. ubezpieczeniami społecznymi, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2006 r. Powyższa decyzja została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w Z. 6 kwietnia 2010 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 14 dni od jej otrzymania odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. W dniu 15 kwietnia 2010 r. Prokurator Okręgowy w Z. wniósł od decyzji z [...] marca 2010 r. odwołanie do Sądu Okręgowego w Z. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. Pismem z 13 maja 2010 r. organ rentowy przesłał akta sprawy Sądowi Okręgowemu w Z. Prawomocnym postanowieniem z [...] lipca 2010r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Z. przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organowi właściwemu w sprawie. W dniu 23 września 2010 r. Prezes ZUS upoważnił pisemnie zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w Z.– W. L. do rozpatrzenia w swoim imieniu odwołania skarżącego, a ten postanowieniem z [...] października 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego z [...] marca 2010 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Prokurator wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji oddalił skargę wskazując, że zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia było prawidłowe. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie wniesione zostało w terminie przewidzianym ww. przepisie. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne było, że skarżący otrzymał decyzję ZUS Oddziału w Z. z [...] marca 2010 r. - w dniu 6 kwietnia 2010 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego do Prezesa ZUS w W. za pośrednictwem ZUS Oddziału w Z. Dalej Sąd podkreślił, że jak wynikało z akt administracyjnych skarżący nie zastosował się do prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu rentowego i w dniu [...] kwietnia 2010 r. skierował do Sądu Okręgowego Wydziału IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z. odwołanie od decyzji ZUS z [...] marca 2010 r. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. Skarżący wnosząc odwołanie w ustawowym terminie, ale do sądu powszechnego (Sądu Okręgowego w Zi.) nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 65 § 2 k.p.a. tj. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowanie terminu, gdyż przepis ten dotyczy złożenia podania wyłącznie do organów administracji publicznej. W ocenie WSA skoro sąd powszechny nie jest organem administracji publicznej, do postępowania przed nim nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poza przypadkami wskazanymi w przepisach prawa. Zatem o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania decyduje wówczas data przekazania odwołania przez Sąd do organu właściwego, czyli Prezesa ZUS w W. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. Postanowieniem z [...] lipca 2010 r Sąd Okręgowy w Z. przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Niniejsza sprawa została przesłana do organu rentowego już po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 20 kwietnia 2010 r. Wobec tego odwołanie skarżącego od decyzji z [...] marca 2010 r. zasadnie zdaniem Sądu I instancji zostało uznane przez organ rentowy za wniesione z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu do jego wniesienia. WSA nie podzielił zarzutów skarżącego, że skoro organ dostrzegł niewłaściwość rzeczową odwołania powinien przekazać odwołanie do organu właściwego, czyli Prezesa ZUS. Sąd podkreślił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, to niezwłocznie przekazuje się je do organu właściwego – art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten nakłada zatem obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej na organ, do którego pismo zostało wniesione, a więc do którego zostało skierowane, celem jego rozpatrzenia. Z analizy wskazanego przepisu wynika, że tylko organ, do którego podanie (w tym przypadku odwołanie) skierowano, bada, czy dysponuje zdolnością prawną, a zatem czy jest właściwy do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot. Negatywny wynik badania swojej właściwości skutkuje bądź przekazaniem w formie postanowienia sprawy organowi właściwemu bądź zwróceniem podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W ocenie Sądu I instancji z odwołania skarżącego bezspornie wynikało, że zostało ono skierowane do Sądu Okręgowego w Z. Zatem, to nie organ rentowy, ale Sąd (Sąd Okręgowy w Z.) zobowiązany był do zbadania swojej właściwości w sprawie stanowiącej przedmiot żądania. Organ natomiast prawidłowo przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu przez skarżącego, czyli Sądowi Okręgowemu w Z. W ocenie WSA konieczność przekazania odwołania do Sądu Okręgowego w Z. wynikała nie tylko z samego faktu jego skierowana do tegoż Sądu, ale również z konsekwentnego powoływania w jego treści, iż odwołanie od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego należy do kompetencji sądu powszechnego. Z takim poglądem skarżącego Sąd I instancji nie mógł się zgodzić, ponieważ sprawa dotycząca ubezpieczenia społecznego K. B. zakończona została decyzją ostateczną organu rentowego, a zatem zastosowanie względem niej trybu nadzwyczajnego winno odbywać się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w trybie postępowania administracyjnego, a odwołanie od decyzji w tym zakresie winien rozpoznać organ administracyjny (w niniejszej sprawie Prezes ZUS), a nie sąd powszechny. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo postąpił przesyłając odwołanie wraz aktami sprawy Sądowi Okręgowemu, a ten stwierdził swą niewłaściwość rzeczową i postanowieniem przekazał sprawę Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organowi właściwemu. Podsumowując w ocenie WSA pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu z [...] marca 2010 r. skarżący mylnie skierował odwołanie od decyzji organu rentowego, tym samym uchybił ustawowemu terminowi. Nadto zaznaczono, iż zaskarżone postanowienie prawidłowo zostało wydane przez zastępcę Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z., który działał z upoważnienia Prezesa ZUS w W. w imieniu Zakładu jako organu. Prokurator Okręgowy w Z. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 §1 pkt 1 c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Dyrektora ZUS Oddział w Z., działającego z upoważnienia Prezesa ZUS w W., przepisów art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 133 w zw. z art. 127 § 2 i art. 66 ust. 5 u.s.u.s. art. 134 k.p.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnieniu orzeczenia w sposób, który powoduje jego wewnętrzną rozbieżność i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji ferując zaskarżone orzeczenie, dokonując oceny pod względem zgodności z prawem postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym; Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia miejsca przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w systematyce Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Wskazane przepisy – art. 129 § 1 i 2, art. 133, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. umieszczone są w Rozdziale 10 – "Odwołania", który z kolei znajduje się w Dziale II tego Kodeksu – "Postępowanie". W Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się także Rozdział 1 – "Wszczęcie postępowania", gdzie umieszczony jest przepis art. 65 § 1 i 2 k.p.a., który w ocenie Sądu pierwszej instancji miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, co zostanie omówione niżej. Jak wynika to z wyżej poczynionych uwag, postępowanie administracyjne – realizujące zasadę dwuinstancyjności – w jego fazie po wniesieniu zwykłego środka zaskarżenia decyzji, a więc na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zostało uregulowane w przepisach usystematyzowanych w oddzielnej jednostce redakcyjnej wyższego stopnia, co jest uzasadnione odmiennością tych przepisów w odniesieniu do przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Co więcej, w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 140 k.p.a.). Nie może więc budzić wątpliwości to, że interpretacja przepisów szczegółowych, regulujących postępowanie przed organami drugiej instancji, powinna uwzględniać zarówno ustawowo – wprost i jednoznacznie – określone odrębności tego postępowania w odniesieniu do postępowania przed organami pierwszej instancji, jak i musi pozostawać w zgodzie z zasadami tego postępowania, wynikającymi z przyjętego modelu postępowania odwoławczego – efektywnego, a jednocześnie prostego i zrozumiałego dla stron. W tak więc zakreślonych granicach normatywnych sprawy dokonać należy interpretacji tych przepisów postępowania, których naruszenie wskazuje autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, przy czym przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 k.p.a.), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). W myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w pkt 1 i 2 tego artykułu, organami wyższego stopnia – w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, który to skład podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt II GSK 853/11, treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu, w zakresie w jakim określa obowiązki strony postępowania administracyjnego, która chce skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji, jest jasna i wyraża się w nakazie wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym to, że ustawodawca w omawianym przepisie ustanowił zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, iż odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a właściwy organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania odwołania wówczas, gdy organ pierwszej instancji prześle odwołanie temu organowi. W tym stanie rzeczy uznać należy, że wniesienie odwołania przez Prokuratora Okręgowego w Z. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., co przesądza o zasadności skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 133 k.p.a. podnieść należy, że pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby organ prawidłowo, kierując się dyspozycją tego przepisu, przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu – Sądowi Okręgowemu w Z., nie zasługuje na aprobatę. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczność przekazania odwołania do Sądu Okręgowego w Z. miała wynikać z samego faktu jego skierowana do tegoż Sądu, jak również z dyspozycji art. 133 k.p.a. Powyższa argumentacja pozostaje w sprzeczności z treścią normy prawnej zawartej w art. 133 k.p.a., której rekonstrukcja, przy zastosowaniu podstawowej metody wykładni, a więc wykładni językowej, pozwala na uzyskanie jednoznacznego rezultatu. Jak bowiem wynika z analizowanego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, a więc organowi, który na podstawie stosownej normy kompetencyjnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. Zupełnie inną kwestią jest to, czy strona postępowania prawidłowo określiła w odwołaniu organ odwoławczy, skoro według zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalenie właściwego organu drugiej instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17 k.p.a.), następuje według przepisów kodeksu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę rozpoznając skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji rozstrzygnie sprawę biorąc pod uwagę powyższe wskazania, uwzględniając przy tym skutki prawne wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] lipca 2010 r. (sygn. akt: [...]). Ta ostatnia okoliczność wiąże się z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. I UZP 3/10, OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233), że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte przez Sąd Najwyższy we wskazanej uchwale, zauważając jednak, że wobec treści przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. jego akceptacja nie może spowodować pozbawienia strony prawa do sądu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym poddaje się kontroli, co zostało szeroko omówione wyżej. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.