III SA/Gd 587/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności przepisów porządkowych dotyczących organizacji ruchu drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 29 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie wydania przepisów porządkowych dotyczących organizacji ruchu drogowego na Placu [...], deptakach w ulicach: [...] w [...] - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie wydania przepisów porządkowych dotyczących organizacji ruchu na ww. ulicach w [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono co następuje: W dniu 5 września 2005 r. A. M. zamieszkały w [...] przy [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia 21 maja 2001 r. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia 7 kwietnia 2009 r. sprawę przekazano do załatwienia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Wnioskujący zarzucił, że wskazywana decyzja wydana została przez organ niewłaściwy, bowiem organ upoważniony do wydawania przepisów porządkowych nie może (nie mógł), przekazać swoich kompetencji innemu podmiotowi bądź upoważnić do ich wydawania podległego pracownika. Zdaniem wnioskującego taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co skutkuje nieważnością wskazywanej decyzji. Żądanie to jest aktualne nawet w sytuacji, gdyby kwestionowana decyzja nie obowiązywała, bowiem na podstawie tej decyzji zapadło przeciwko wnioskującemu szereg orzeczeń sądowych i administracyjnych i jedynie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji stracą one rację bytu. Orzekające jako organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że kwestionowana decyzja ustaliła strefy ruchu pieszego wynikające z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz ustaliła zasady poruszania się pojazdów w strefach ruchu pieszego. W decyzji tej stwierdzono, że strefy ruchu pieszego nie mogą być wykorzystywane do celów parkingowych poza miejscami to tego wyznaczonymi. Decyzja ta rozstrzygała również o dopuszczeniu wjazdu pojazdów zaopatrzenia oraz ustaliła zasady wydawania przez Straż Miejską identyfikatorów. Decyzja weszła w życie w dniu 21 maja 2001 r., a w związku z wejściem w życie Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie wydania przepisów porządkowych dotyczących organizacji ruchu drogowego na [...], deptakach w ulicach: [...] w [...], utraciła moc. Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku A. M. i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa, odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji, wydawanej np. w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa osoba nie będąca stroną postępowania. Wnioskujący, który zamieszkuje przy Placu [...] i tam parkował swój samochód w miejscu, gdzie obowiązywał znak drogowy "zakaz ruchu pojazdów", a nie posiadał identyfikatora wydanego przez Straż Miejską (odmówił jego przyjęcia) był karany grzywną za parkowanie samochodu w strefie, w której obowiązywał zakaz ruchu wyrokami Sądu Rejonowego w [...] z 15 i 31 stycznia 2002 r. W ocenie kolegium nie ma on przymiotu strony w sprawie żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Był to bowiem akt o charakterze generalnym, zaś odpis decyzji doręczony został (poza komórkami organizacyjnymi UM w [...] jedynie Komendantowi Straży Miejskiej w celu egzekwowania jego przestrzegania i wnioskujący nie był stroną postępowania zwykłego w sprawie wydania przepisów porządkowych dotyczących organizacji ruchu drogowego w omawianych miejscach. Postępowanie administracyjne w sprawie organizacji ruchu drogowego nie dotyczyło interesu prawnego wnioskodawcy, a fakt, że A. M. był karany za parkowanie w miejscu do tego nie przeznaczonym świadczyć może jedynie o istnieniu interesu faktycznego wnioskującego w tej sprawie. Nie jest to jednak podstawa do żądania stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z dnia 21 maja 2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję z dnia 20 października 2010 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 29 marca 2010 r., powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 3 kpa oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) W uzasadnieniu wskazano m.in., że w doktrynie przyjmuje się, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe w razie, gdy wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest więc wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, czy też wskazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Zdaniem Kolegium, przepisy porządkowe wydane w dniu 21 maja 2001 r. z up. Prezydenta Miasta [...], aczkolwiek nazwane decyzją, nie posiadają cech decyzji administracyjnej. Akt ten nie został skierowany ani tym bardziej doręczony konkretnie oznaczonemu adresatowi, który nie byłby podporządkowany organizacyjnie lub służbowo organowi. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że nie istnieje decyzja w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, której ważność należy poddać ocenie. Zatem przesłanką odmowy wszczęcia jest także skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, która nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie, że wydane w dniu 21 maja 2001 r. przepisy porządkowe dotyczące organizacji ruchu drogowego na [...], deptakach w ulicach [...] w [...] nie stanowią decyzji administracyjnej oznacza, że bezprzedmiotowa jest kwestia interesu prawnego wnoszącego o stwierdzenie nieważności. Kolegium nie jest organem właściwym do wyjaśnienia, czy wydane w 2001 r. przepisy porządkowe dotyczące organizacji ruchu drogowego w [...] zostały wydane przez właściwy organ. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. M. podnosząc, że wskazywana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, art. 65, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 3 kpa oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W ocenie skarżącego, organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie odniosły się do zarzutu, że wydanie decyzji z dnia 21 maja 2001 r. nastąpiło przez nieupoważniony do tego organ. Skarżący podał, że ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia jej nieważności. Wskazana decyzja wprowadziła szereg ograniczeń w korzystaniu z dróg publicznych położonych w gminie Miasta [...], przy czym wszystkie wymienione w tej decyzji ograniczenia zostały wprowadzone z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto w sprawie nie doszło do przekazania do rozpoznania sprawy organowi właściwemu, jak też Kolegium nie umorzyło postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako Ppsa, Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że przewidziana w art. 156 § 1 kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W doktrynie podkreśla się, że na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005, s. 752). W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie wydania przepisów porządkowych dotyczących organizacji ruchu drogowego na [...], deptakach w ulicach: [...] w [...], uznając, że akt ten nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Uszło uwadze skarżącego, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 kpa i są to - oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne, tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich - oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Nazwa "decyzja" stosowana bywa dla określenia różnorodnych aktów nie będących decyzjami w rozumieniu kpa, niekiedy nawet dla określenia aktów będących - aktami ogólnymi (generalnymi), dlatego przy wykładni tego pojęcia nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznacza ono formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznało, iż akt z dnia 21 maja 2001 r., którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, pomimo nazwania go "decyzją", w istocie rzeczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Akt ten - wbrew stanowisku skarżącego - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Wskazany akt, podjęty m.in. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98 poz 602 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) dotyczył ogólnych kwestii związanych z zarządzaniem ruchem drogowym w oznaczonym obszarze Miasta [...]. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, iż nie jest to akt władztwa publicznego rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Konsekwencją przyjęcia, że akt ten nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami kpa, jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wskazanego aktu. Sąd w niniejszym składzie nie podziela również stanowiska skarżącego, jakoby w sprawie nie doszło do przekazania sprawy organowi właściwemu oraz zaniechania umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są bowiem co do zasady organami właściwymi do stwierdzania nieważności decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały zaś takiej kontroli, czego wyrazem było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 157 § 3 kpa. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja niezgodna jest z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.