II GSK 836/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt V SAB/Wa 2/11 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w [...] na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości zdanie odrębne do uzasadnienia Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygnaturze V SAB/Wa 2/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi "[...] na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej - zobowiązał Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania zażalenia "[...] z dnia [...] marca 2010 r. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz złożenia wniosków o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych z Sądu. Sąd I instancji skargę "[...]" Spółki z o.o. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r., pozostawiające bez rozpoznania zażalenie pełnomocnika Spółki na postanowienie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2010 r., uznał za zasadne. Wynikało z niej, że nie zgadza się z nierozpoznaniem środka odwoławczego. Sąd stwierdził, że nie było podstaw do pozostawienia przez organ II instancji zażalenia strony bez rozpoznania. Chodzi o brak legitymacji po stronie pełnomocnika Spółki [...] do występowania w postępowaniu w imieniu strony przed organem odwoławczym, tj. Ministrem Pracy i Polityki Społecznej. W pełnomocnictwie brak było upoważnienia do występowania przed organami administracji państwowej. Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnictwo to udzielone zostało w oparciu o art. 25 , c-d oraz art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej... Dz. U. z 2008 r. Nr 14 poz. 92 ze zm.). Obejmowało jedynie ogólne upoważnienie do działania w imieniu pracodawcy wobec PFRON w zakresie ubiegania się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne i/lub dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Z treści pełnomocnictwa wynikało, że pełnomocnik upoważniony był do działania w sprawach związanych z ubieganiem się o refundację składek i/lub wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych. W myśl przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej organem I instancji jest w takich sprawach Prezes PFRON, a od orzeczeń środki odwoławcze rozpoznaje Minister Pracy i Polityki Społecznej. Treść udzielonego pełnomocnictwa nie dawała podstaw do zakwestionowania uprawnień pełnomocnika do wniesienia zażalenia w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem Prezesa PFRON i jego legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym. Sąd I instancji podkreślił, że skoro po stronie organu istniały wątpliwości odnośnie właściwego umocowania pełnomocnika Skarżącej, to wezwanie skierowane do strony powinno wyraźnie wskazywać uzupełnienia jakich braków organ domaga się od strony. Sąd stwierdził, że treść skierowanego do Spółki wezwania zobowiązującego do złożenia pełnomocnictwa, sformułowana została w sposób nieprecyzyjny. Wnosić można było, że organ wzywa do nadesłania oryginału pełnomocnictwa, posiadając jedynie jego kopię, a którego treści nie kwestionuje. Skargą kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 32 i 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 181, poz. 1524 ze zm.). W uzasadnieniu podniesiono błędne przyjęcie, że pełnomocnictwo udzielone [...] uprawniało do złożenia zażalenia na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON. Pominięto całkowicie tę treść pełnomocnictwa, która określa organ, przed którym może występować pełnomocnik. Z treści przedmiotowego pełnomocnictwa wynikało, że pełnomocnik upoważniony jest do działania w sprawach związanych z ubieganiem się o refundację składek i/lub wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych. Do działania w imieniu Skarżącej Spółki została upoważniona [...] wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Okoliczność ta została przez Sąd I instancji całkowicie pominięta. W ocenie kasatora, treść pełnomocnictwa jest jasna i jednoznaczna. Nie można treści pełnomocnictwa interpretować rozszerzająco. Brak było wobec tego podstaw do uznania, że pełnomocnictwo upoważniające do występowania w sprawach związanych z ubieganiem się o refundację składek i/lub wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, upoważniało jednocześnie do podejmowania czynności przed innymi organami. Oznacza to, że treść spornego pełnomocnictwa nie upoważniała [...] do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zakres pełnomocnictwa obejmował jedynie występowanie w sprawach toczących się przed PFRON. W zakresie wezwania jakie organ skierował do Skarżącej podniesiono, że wyraźnie oznaczono o przesłanie jakiego pełnomocnictwa wzywa stronę. Chodziło bowiem o nadesłanie oryginału pełnomocnictwa udzielonego [...] i [...] do działania za stronę w niniejszej sprawie. Skoro w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wzywał do przedstawienia pełnomocnictwa do działania za stronę w sprawie, to jasnym było, że chodziło o pełnomocnictwo do złożenia zażalenia na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON. Z wezwania w sposób jasny wynikało również, że organ nie posiadał w aktach sprawy żadnego pełnomocnictwa do działania przed organem odwoławczym. Oznaczało to, że zarówno [...] i [...] nie były upoważnione do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że wobec nieuzupelnienia braków formalnych wniesionego zażalenia w terminie oznaczonym w wezwaniu z dnia [...] marca 2010 r., zobligowany był na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. Wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a w sprawie nie chodziło o bezczynność organu. [...] nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 32 i 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota podniesionych zarzutów i uzasadnienie skargi wskazuje, że chodzi o błędne przyjęcie przez Sąd I instancji bezczynności organu, podczas gdy postanowieniem pozostawiono zażalenie bez rozpoznania, a więc skutecznego działania organu, jak też o błędną ocenę ważnego i skutecznego ustanowienia pełnomocnika do występowania przed organem odwoławczym. Trafnie zauważa kasator, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu, jak to przyjął Sąd I instancji. Bezczynność podlega kontroli przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w przypadkach określonych w pkt 1 do 4a ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienie wówczas, gdy w prawie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie bądź czynności nie zostały podjęte w I instancji, jak i w przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ II instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do tych aktów istniała możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma mowy o bezczynności, skoro organ II instancji zobligowany do działania, wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. postanowienie, które podlegało ocenie Sądu I instancji, gdyż było przedmiotem zaskarżenia. Przepisy nie przewidują dobrowolnej zmiany przez Sąd I instancji formy zaskarżenia. Sąd I instancji związany jest przedmiotem zaskarżenia. Sprawa prawidłowości bądź nieprawidłowości jego wydania, to kolejne zagadnienie podlegające ocenie i związane jest z oceną zarzutu objętego art. 32 k.p.a. w ramach art. 134 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o związanie granicami sprawy i objęcie treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia w sytuacji między innymi niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. Zakamycze 2005, s. 773) w wyroku NSA z dnia 21 października 2008 r. II OSK 1268/07. Ten przepis nie był oceniany przez Sąd I instancji. Ocenie podlegała bezczynność w ramach pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, błędnie przyjęta jako czynność materialno-techniczna niewymagająca wydania postanowienia. Podkreślić należy, że forma zakończenia postępowania odwoławczego została określona w wyżej wymienionym przepisie art. 134 k.p.a. Ocena zaś braków formalnych w trybie art. 64 k.p.a. dotyczy wszczynanego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie chodzi o toczące się już postępowanie, a więc postępowanie odwoławcze. Kwestionowanie przez kasatora naruszenia art. 32 k.p.a. jest także uzasadnione. Sąd I instancji w ramach oceny art. 32 k.p.a. przyjął, że [...] została skutecznie ustanowiona pełnomocnikiem w postępowaniu przed organem II instancji. Podkreślić należy, że Sąd I instancji dokonując powyższej oceny posiłkował się przepisami prawa cywilnego, jak też przepisami postępowania cywilnego o pełnomocnictwie. Trafnie kasator zarzucił, że brak jest takiego odniesienia, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję pełnomocnictwa regulują w odmienny sposób a cechuje ich znaczne odformalizowanie. Przejawia się to w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, co wynika z art. 33 § 1 k.p.a., a w sprawach mniejszej wagi organ może w ogólne nie żądać pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a.). Zgodnie z powołanym wyżej art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że z momentem ustanowienia pełnomocnika, staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Konsekwencją tego jest badanie z urzędu przez organ administracji publicznej rodzaju udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania. Chodzi o to, aby nie dopuścić do udziału w postępowaniu osób, które nie legitymują się należytym pełnomocnictwem albo pełnomocnictwem dotyczącym innej sprawy niż rozstrzyganej w postępowaniu lub gdy pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. O ile w niniejszej sprawie [...] była umocowana do występowania o ubieganie się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne, jak i do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a więc działania jedynie wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, to organ II instancji oceniając złożone przez [...] odwołanie od orzeczenia organu I instancji był uprawniony do zażądania umocowania jej przed organem II instancji. Postępowanie przed tym organem nie zostało jednak objęte zakresem udzielonego pełnomocnictwa. Trafnie zatem zwrócił się do strony, która podpisała odwołanie, o złożenie pełnomocnictwa dla tej osoby. Nie można wobec tego przyjąć za wywodami Sądu I instancji, że dotychczasowe pełnomocnictwo było wystarczające. Wobec udzielonej odpowiedzi przez stronę w związku z wezwaniem, należało wyjaśnić kwestię dalszego pełnomocnictwa, a więc doprecyzować – kto jest uprawniony w dalszym ciągu do występowania w sprawie złożonego odwołania do organu II instancji. Nie można przy tym podzielić argumentacji Sądu I instancji, że wezwanie organu było nieprecyzyjne. Brak rozumienia przez stronę treści wezwania winno skutkować zwróceniem się do organu o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości. O ile kwestia pełnomocnictwa przed organem I instancji była niewątpliwa, to przed organem II instancji słusznie podniósł taksator, nasuwała wątpliwości i nie można przyjąć, idąc za wywodami Sądu I instancji, że pełnomocnictwo to było prawidłowe. Interpretacja dokonana przez Sąd I instancji dokonała nieuprawnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego pełnomocnictwa, na co także trafnie zwrócono uwagę przy argumentacji sformułowanego zarzutu. Odwołanie się kasatora do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. także uzasadnione. Ocena tego zarzutu pozostaje w ścisłym związku z wywodami wyżej przedstawionymi co do formy działania organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny kwestionując ocenę Sądu I instancji co do przyjętej bezczynności, dał temu wyraz w argumentacji dotyczącej etapów postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej nie chodzi o wszczęcie postępowania określone w Dziale II Rozdział 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz o Rozdział 10 tego działu, a więc odwołania. Rozdział ten szczegółowo reguluje dopuszczalność odwołania, a więc weryfikacji rozstrzygnięć wydanych w toku instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena uchybień wyżej wskazanych a następnie ponowna ocena, czy pozostawienie zażalenia bez rozpoznania było uzasadnione. Mając na uwadze powyższe – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie. Z uwagi na przedmiot sprawy w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 207 § 2 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.