I SA/Wa 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzyło postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), uchylił punkt II ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1960 r. nr [...] w części dotyczącej położonego w W. gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ew. nr [...] oraz gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka nr [...] (obręb [...]). Jednocześnie decyzją tą Prezydent W. orzekł o ustanowieniu użytkowania wieczystego położonego w rejonie ul. [...] i [...] niezabudowanego gruntu działki nr [...] na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości: T. C. w 4/16 częściach, T.W. w 4/16 częściach, J.W. w 4/16 częściach, B.W. w 1/16 części, M.L. w 1/16 części, J.N. w 1/16 części oraz M.W. w 1/16 części. Organ stwierdził ponadto, iż wniosek dekretowy z dnia 11 lutego 1949 r. w odniesieniu do gruntu o pow. [...] m2 (stanowiącego obecnie część działki ew. nr [...]) zostanie rozpoznany odrębną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania podziałowego ww. działki. Odwołanie od tej decyzji wniosła władająca działką nr [...] Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 6, 7, 10, 28, 77 § 1, 107 § 3 i 155 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zdaniem odwołującej organ pierwszej instancji nie uzasadnił przesłanek zastosowania w sprawie art. 155. Spółdzielnia podniosła, że działki nr [...], [...] i [...] objęte są księga wieczystą KW nr [...]. Przy czym działka nr [...] została zabudowana kilkoma budynkami przed 5 grudnia 1990 r. na podstawie decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę, a Spółdzielnia złożyła w dniu 31 października 2007 r. wniosek o zasiedzenie działki nr [...], w oparciu o art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Następnie w dniu 21 stycznia 2008 r. rozszerzyła ten wniosek o stwierdzenie zasiedzenia także działek nr [...] i [...] (a więc całej nieruchomości objętej ww. księgą wieczystą). Postępowanie w tym przedmiocie toczy się przed Sądem Rejonowym dla W. pod sygn. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując na brak interesu prawnego Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, iż z wnioskiem - żądaniem konkretnego działania organu administracyjnego, w tym odwołania, może skutecznie wystąpić jedynie strona postępowania. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu, może zaś być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. W rozpoznawanej sprawie natomiast Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wyklucza jednoznacznie możliwość występowania jej w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Przy czym, jak wyjaśniło Kolegium, brak interesu prawnego odwołującej się Spółdzielni nie jest wynikiem formalnej oceny faktu, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji Prezydenta W. i nie doręczano jej tej decyzji jako stronie (została ona jej przekazana do wiadomości). O braku wspomnianego interesu prawnego Spółdzielni decydują w niniejszym postępowaniu względy merytoryczne. Podstawą materialnoprawną prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania są bowiem przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z ich treści , w tym treści art. 7 ust. 1 i 2 wynika, że interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Stroną takiego postępowania, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, są także aktualni użytkownicy wieczyści tych nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość obejmująca niezabudowaną działkę nr [...] i część działki nr [...] stanowi obecnie własność miasta W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...]. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie legitymuje się tytułem prawno-rzeczowym do tej nieruchomości, a jedynie faktycznie nią włada. Czynione przez Spółdzielnie starania o uregulowanie sytuacji prawnej ww. działek, w tym złożenie w 2008 r. wniosku o zasiedzenie na podstawie art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie stanowią zdaniem Kolegium o istnieniu po stronie Spółdzielni interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Z powyższych względów Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r., zarzucając jej rażące naruszenie art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej naruszenie powyższych przepisów, a wcześniej uchybienia Prezydenta W. podejmującego decyzję nr [...] doprowadziły do pozbawienia Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" możliwości merytorycznego udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uchylenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1960 r. i ustanowienia użytkowania wieczystego położonej w rejonie ulic [...] i [...] w W. działki nr [...]. Wywodziła ona, że legitymuje się interesem prawnym uprawniającym ją do udziału w postępowaniu wynikającym z faktu posiadania ww. nieruchomości. Posiadanie jest zaś instytucją prawa materialnego, szeroko regulowaną przepisami kodeksu cywilnego. Z owym szczególnym –pozostającym pod ochroną prawną stanem faktycznym, wiąże się szereg doniosłych skutków prawnych i uprawnień posiadacza, takich jak np. nabycie prawa własności przez upływ czasu, nabycie roszczenia o przeniesienie zajętego pod budowę gruntu, nabycie roszczeń z tytułu posiadania rzeczy i inne. Skarżąca podniosła, że jest wieloletnim posiadaczem działki ew. nr [...], objętej wspólną księgą wieczystą KW nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Przy czym działka nr [...] zabudowana została przez nią budynkami mieszkalnymi, a w dniu [...] czerwca 1989 r. Spółdzielnia uzyskała decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej, polegającej na budowie zespołu mieszkalno - usługowo - handlowego. Spółdzielnia wskazała przy tym, że wystąpiła w trybie art. 35 ust. 41 ustawy -o spółdzielniach mieszkaniowych z wnioskiem o zasiedzenie z dniem 31 lipca 2007 r. całej nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]- a więc także działki nr [...]. Jej zdaniem spełnia ona wszystkie przewidziane tym przepisem przesłanki do nabycia nieruchomości, zaś skutek zasiedzenia w postaci nabycia własności nieruchomości zgodnie z ww. regulacją i przepisami kodeksu cywilnego następuje z mocy samego prawa. W dalszej części, skargi wskazując na tryb w jakim wydana została pierwszoinstancyjna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. (art. 155 k.p.a.) - który może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw do weryfikacji ostatecznej decyzji w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca wywodziła, iż skoro organy uznały, że pierwotna decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej nie była obarczona żadną ww. kwalifikowana wadą prawną, to nie istniała przeszkoda prawna do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni w trybie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami (o co występowała). Zatem w niniejszej sprawie to Spółdzielnia ma pierwszeństwo w nabyciu prawa użytkowania wieczystego (niezależnie od roszczeń o nabycie własności w drodze zasiedzenia). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego strony na rzecz, których Prezydent W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wniosły o oddalenie skargi kwestionując fakt posiadania nieruchomości przez Spółdzielnię w dacie wnoszenia skargi oraz wskazując na utratę ważności decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] czerwca 1989 r. z uwagi na nie uzyskanie przez skarżącą do dnia 30 czerwca 1992 r. prawa do gruntu i nie wystąpienie przez nią o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. umarzające na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r [...], uchylającej na podstawie art. 155 k.p.a. punkt II ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1960 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości [...] o pow. [...] m2 położonej w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz część działki nr [...] i orzekającej o ustanowieniu użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu ww. działki nr [...] na rzecz następców prawnych jej dawnego właściciela. Decyzja Kolegium została oparta na stwierdzeniu, że odwołująca się Spółdzielnia nie posiadała w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta W. przymiotu strony, bowiem nie legitymowała się ona tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości w przedmiocie której wydana została decyzja organu I instancji. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym Prezydent W. orzekł -w trybie art. 7 ust. 1,2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 )- o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanej działki nr [...] na rzecz następców prawnych jej dawnego właściciela, po uprzednim uchyleniu na podstawie art.155 k.p.a. podjętej w tym przedmiocie odmownej decyzji ostatecznej. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać skarżącą do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta ma zastosowanie zarówno do stron postępowania zwykłego jak również stron postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają, jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje-uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego artykułowaną zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym (por. A. Adamiak, K. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 224 i n., wyrok NSA z 16.02.2010 r. I OSK 574/09 LexPolonica nr 2229633). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, a więc takimi, które nastąpią dopiero w przyszłości. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oraz ustanowienie w stosunku do tej nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. użytkowania wieczystego gruntu mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni - których legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu, a także każdy inny podmiot, który w dacie wydawania orzeczenia zmieniającego pierwotne rozstrzygnięcie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie dotyczy bowiem stosunków własnościowych między tymi podmiotami i organem gminy będącej właścicielem gruntu. One też są w związku z tym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości należy rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest zaś posiadanie, na które powołuje się skarżąca Spółdzielnia. Posiadanie nie jest bowiem wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz jedynie stanem faktycznym polegającym na wykonywaniu faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 336 k.c). Nie kreuje ono zatem po stronie posiadacza nieruchomości przymiotu strony postępowania administracyjnego, w toku którego organ administracji publicznej rozstrzyga o uprawnieniach dekretowych następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, a więc o stosunkach własnościowych istniejących między obecnym i byłym właścicielem gruntu (jego następcami). W ocenie sądu nie stanowi również o istnieniu interesu prawnego Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" legitymującego ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu, wniesienie przez nią przed rozstrzygnięciem sprawy do Sądu Rejonowego dla W. w trybie art. 35 ust. 41 – ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. – o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. nr 119, poz. 1116 ze zm.) wniosku o zasiedzenie całości nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], którą to księgą w dniu 31 lipca 2007 r. (data wejścia w życie ww. przepisu) objęta była między innymi działka nr [...]. Wprawdzie przepis ten przewiduje nabycie przez Spółdzielnię w drodze zasiedzenia własności posiadanej nieruchomości, stanowiąc, iż "Spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo gminy (...) i przed tym dniem, na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej spółdzielnia ta wybudowała budynek, nabywa własność tej nieruchomości przez zasiedzenie. Orzeczenie sądu stwierdzające nabycie własności tej nieruchomości jest podstawą wpisu do księgi wieczystej", niemniej nabycie to uwarunkowane jest (prócz spełnienia wskazanych w przepisie przesłanek) uzyskaniem przez Spółdzielnię stosownego orzeczenie sądowego. Jak wynika z akt sprawy takie orzeczenie do chwili obecnej nie zapadło. Spodziewane zaś w przyszłości stwierdzenie przez sąd zasiedzenia nieruchomości, a więc uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do gruntu stanowiącego obecnie przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego, może być jedynie rozpatrywane w kontekście istnienia po stronie Spółdzielni interesu faktycznego a nie prawnego, który jak wskazano wyżej musi być aktualny w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Także o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu dekretowym z powyższych względów nie mogą stanowić ewentualne roszczenia Spółdzielni o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego w trybie art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Hipotetyczna możliwość uwłaszczenia w tym trybie skarżącej Spółdzielni gruntem obejmującym m.in. przedmiotową działkę nr [...] nie oznacza bowiem, że Spółdzielnia dysponuje już w chwili obecnej tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Skoro zaś, istotą postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta W. zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., było ustanowienie w trybie przepisów dekretu warszawskiego użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców byłego właściciela nieruchomości, to podmioty które nie mogą wylegitymować się w dacie rozstrzygania sprawy tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie mają w ocenie Sądu legitymacji procesowej uprawniającej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Wniesienie zaś odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, zaskarżona decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiada prawu, a zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.