II SA/Lu 775/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości S. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że uwzględniając wniosek K. O. zaskarżoną decyzją Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. [...] w miejscowości S . Wójt w decyzji określił przeznaczenie działki jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rodzaj inwestycji – budynek mieszkalny z garażem w bryle budynku oraz infrastruktura niezbędna do funkcjonowania obiektu. W pkt 3 decyzji ustalono warunki wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W decyzji organu pierwszej instancji przewidziano też możliwość podziału działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz wydzielenia z niej działki nr ewid. [...] na lokalizację wnioskowanego budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji wskazał na okoliczność utraty z dniem 31 grudnia 2002 r. mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastosowania w sprawie przepisów art. 59 i art. 1 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie tego organu, zamierzenie inwestycyjne spełnia ustawowe warunki do jego realizacji na działce określonej we wniosku nr ewid. [...]. W odwołaniu J. S. – właścicielka działki nr ewid. [...], bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem, podniosła, że nie istnieje wydzielona na gruncie droga wewnętrzna, z której obsługiwana byłaby wydzielona działka (pkt 4 lit. "g" decyzji). Wydzielenie takiej drogi z części jej gruntu jest zbędne, gdyż obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] odbywa się bezpośrednio z drogi gminnej przebiegającej przez wieś S . Wykazanie przez wnioskodawcę drogi wewnętrznej jest oszustwem. W ocenie Kolegium postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy tylko wstępnego etapu inwestycyjnego, a zatem ma na celu jedynie wykazanie, dlaczego wnioskowane zamierzenie jest możliwe do realizacji albo niedopuszczalne. Rozpatrując sprawę w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem zbadać, czy zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ut. 1 tej ustawy. Działka objęta wnioskiem musi mieć prawne cechy działki budowlanej, to jest odpowiednią powierzchnię pozwalającą na zachowanie przepisów techniczno-budowlanych, oznaczenie właściwym numerem ewidencyjnym, jej granice powinny być wyznaczone znakami ewidencyjnymi, musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Cech takich nie posiada część działki przewidziana do wydzielenia z nieruchomości "macierzystej". W takiej sytuacji można mówić jedynie o faktycznym korzystaniu z tej części działki. Dopuszczenie możliwości zabudowy takiej części działki stanowiłaby naruszenie prawa, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 22 września 2004 r. przestał bowiem obowiązywać przepis art. 93 ust. 6 tej ustawy pozwalający w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonywać podziału działki (nowelizacja dokonana przez art. 78 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium podniosło także, że art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera definicje dostępu do drogi publicznej, przez którą należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O dostępie do drogi publicznej można mówić wówczas, gdy ma on charakter prawny i faktyczny. Dostęp taki powinien być wykazany już na etapie wstępnego procesu inwestycyjnego, nie może być cedowany na etap zatwierdzania projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie załącznik graficzny do decyzji wskazuje, że między działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] znajduje się droga wewnętrzna prowadząca w głąb terenu w stosunku do drogi gminnej. Powstała ona z wydzielenia 5-metrowej szerokości pasa gruntu z wyżej wymienionych działek i została oznaczona nr ewid. [...]. Nie ma zatem potrzeby ponownego angażowania gruntu odwołującej się do ustanowienia obsługi komunikacyjnej działki powstałej z prawnego wydzielenia z nieruchomości nr ewid. [...] (jako działka nr ewid. [...]). Argument odwołania dotyczący tego aspektu sprawy jest – w ocenie Kolegium – niezasadny. Dążąc do realizacji inwestycji wnioskodawczyni powinna dokonać uprzednio podziału działki nr ewid. [...]. Ze względu na podjęte rozstrzygnięcie (odmowę ustalenia warunków zabudowy) polemikę z argumentacją odwołującej się Kolegium uznało za zbędną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia oraz zasądzenia poniesionych kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczają możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada prawu. Uzasadnienie, będące częścią decyzji ma bowiem szczególne znaczenie w decyzjach kasacyjnych, wydanych w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W rozpatrywanej sprawie, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy, ale w uzasadnieniu rozstrzygnięcia błędnie przyjęło, że między działkami nr ewid. [...] i [...] znajduje się droga wewnętrzna. Co więcej, organ odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, iż ta właśnie (de facto nieistniejąca) powstała z wydzielenia 5 metrowej szerokości pasa gruntu z działek nr ewid. [...] i [...] i została oznaczona nr ewid. [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego i skróconego skorowidza działek z dnia 27 stycznia 2010 r. jednoznacznie wynika, że działka nr ewid. [...] jest własnością Skarbu Państwa i stanowi drogę prowadzącą przez całą długość wsi S., o szerokości 6 m, utwardzoną asfaltem, a nie drogę między dwoma działkami. Dla ustalenia warunków zabudowy niezbędny jest dostęp działki do drogi publicznej, a pojęcie drogi publicznej i kategorie dróg definiują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Pomiędzy działkami nr ewid. [...]1 i [...] nie ma drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o drogach wewnętrznych, a więc decyzja Kolegium w tym zakresie, jako nie odpowiadająca stanowi faktycznemu, powinna być uchylona. Skarżąca podniosła także ubocznie zarzut nie doręczenia decyzji Kolegium pełnomocnikowi (E. K.), co – w świetle orzecznictwa – jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jakkolwiek decyzja została wysłana do strony, to pominięcie pełnomocnika rażąco naruszało art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 kpa, gdyż mogło mieć wpływ na treść skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów Kolegium podniosło, że akta pierwszej instancji nie zawierają pełnomocnictwa skarżącej dla córki E. K . Treść pisma skierowanego przez stronę do Kolegium po wniesieniu odwołania nie stanowi o udzieleniu pełnomocnictwa. Pismo to jest zresztą podpisane przez J. S., a nie przez pełnomocnika i tego powodu Kolegium skierowało decyzję na adres strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną, gdyż zmierza ona do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie był wniosek K. O. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego na części działki nr ewid. [...] (określonej jako działka nr [...]) położonej w miejscowości S., gmina K . W związku z tym, że na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uwzględniając wniosek inwestora Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a w wyniku wniesienia od tej decyzji odwołania przez J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Wójta Gminy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego J. S. nie kwestionuje treści osnowy decyzji, ale nie zgadza się z jej uzasadnieniem. Przepis art. 107 § 1 kpa wymienia składniki decyzji, które służą ustaleniu szeregu faktów prawotwórczych, to jest oznaczenie organu, data, oznaczenie stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o terminie i trybie odwołania, podpis i stanowisko osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stronie niezadowolonej z decyzji, wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 kpa), a po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji strona uprawniona jest, w świetle przepisów art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm.), do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest w tym zakresie skarga do sądu administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 1982 r. I SA 47/82, Państwo i Prawo 1985, nr 1, s. 147, z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51). W należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji winna znaleźć się ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu swej decyzji ustosunkować się także do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, a zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa wskazać fakty uznane przez organ za udowodnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności. Wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy Kolegium trafnie podniosło, iż wskazana przez wnioskodawcę jako teren przyszłej zabudowy działka nr ewid. [...] nie została jeszcze geodezyjnie i ewidencyjnie wyodrębniona, a w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe dokonywanie podziału działki. Prawnie niedopuszczalne jest ustalanie warunków zabudowy dla obszaru niestanowiącego ewidencyjnie wyodrębnionej nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje takiego stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasadnie strona skarżąca zarzuca, iż wadliwie Kolegium w uzasadnieniu decyzji wywiodło, iż między działami nr ewid. [...] (własność skarżącej) i nr ewid. [...] (własność inwestora) istnieje geodezyjnie wyodrębniona działka nr ewid. [...], stanowiąca drogę wewnętrzną o szerokości 5 m, prowadząca w głąb terenu w stosunku do drogi gminnej, powstała z części działek nr ewid. [...]i [...], mogąca zostać w przyszłości wydzielona z istniejącej obecnie działki. Tym samym Kolegium przyjęło, iż w dacie wydawanego przez nie rozstrzygnięcia istnieje już dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenu wnioskowanej inwestycji (niewydzielonej działki nr ewid. [...]). Takie stanowisko Kolegium nie znajduje przede wszystkim potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że mimo podniesienia w odwołaniu zarzutu nieistnienia drogi wewnętrznej i wskazania, że oznaczenie ewidencyjne działki, jako nr ewid. [...], dotyczy drogi gminnej, Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w tym zakresie, ignorując zarzut odwołania i naruszając tym art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Jakkolwiek zaskarżoną decyzję Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie, to jednocześnie stwierdziło, co najmniej przedwcześnie, że teren ten ma dostęp do drogi publicznej. Takie stanowisko Kolegium mogłoby mieć wpływ na postępowania prowadzone w innych sprawach dotyczących działek gruntu sąsiadujących z działka skarżącej, a zatem ma ona interes prawny w kwestionowaniu ustaleń Kolegium, o których mowa w zaskarżonym uzasadnieniu, dotyczących istnienia drogi wewnętrznej między działkami nr ewid. [...] i [...]. Zasadnie w skardze podniesiono także zarzut niedoręczenia zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. pełnomocnikowi skarżącej – córce E. K . Wbrew stwierdzeniom Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, że pismo skierowane do Kolegium po wniesieniu odwołania nie stanowi o uchyleniu pełnomocnictwa, należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo skarżącej J. S. udzielone córce E. K. w dniu 13 sierpnia 2010 r., a zatem decyzja Kolegium z dnia [...] r., zgodnie z art. 40 § 2 kpa, powinna być doręczona pełnomocnikowi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.