II SAB/Wr 53/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi C. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wykonania robót budowlanych na terenie działki nr[...] , AM-[...] w T. oddala skargę. C. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy wybudowania na działce nr [...] AM-[...] przy ul. L. [...] w T. części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – jako skutku wykonania robót budowlanych w dniu 21 grudnia 2009r. W skardze C. B. zwrócił się m.in. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do wydania – w terminie miesiąca od zwrotu akt – decyzji załatwiającej sprawę. Jednocześnie skarżący przedstawił kserokopie dokumentów potwierdzających wyczerpanie przez niego środków zaskarżenia tj. zażalenia z dnia 29 lipca 2010r. skierowanego do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz odpowiedzi tego organu zawartej w piśmie z dnia [...] r., w którym odmówiono słuszności argumentacji zamieszczonej z zażaleniu. W obszernym uzasadnieniu skargi C. B. opisał działania własne, zmierzające do podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. żądanych przez skarżącego czynności procesowych, a ponadto przedstawił szczegółowy wywód mający na celu wykazanie własnego interesu prawnego, przesądzającego o statusie strony w postulowanym postępowaniu, odwołując się przy tym do konkretnych przepisów kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi C. B. podał również, że w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. niezależnie od żądania wszczęcia postępowania w sprawie opisanych, samowolnie zrealizowanych robót budowlanych zażądał również przeprowadzenia dowodu z oględzin budowy na działce nr[...], AM-[...] przy ul. L. [...] w T. na okoliczność stanu zaawansowania budowy oraz w celu wyjaśnienia sprawy. Ponadto wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi wzywał organ nadzoru budowlanego do usunięcia naruszenia prawa poprzez : przeprowadzenie postępowania w sprawie wybudowania na opisanej powyżej działce części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – jako skutku wykonania robót budowlanych w dniu [...] r., załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej oraz zapewnienie mu jako stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wniósł o odrzucenie skargi względnie o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym albo oddalenie skargi, uzasadniając w wyczerpujący sposób każdy z wniosków. W zamieszczonych w odpowiedzi na skargę wyjaśnieniach organ podał m.in., że w dniu 5 lutego 2010r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej budowy. Podjęte wówczas czynności wyjaśniające wykazały, że inwestor od dnia 17 grudnia 2009r. nie prowadził już żadnych robót budowlanych zgodnie z umieszczonym w dzienniku budowy wpisem kierownika budowy, stosując się do treści kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Obecny przy kontroli kierownik budowy potwierdził, że od czasu ostatniego wpisu w dzienniku budowy z dnia 17 grudnia 2009r. stan zaawansowania robót nie zmienił się i nie wykonano żadnych robót budowlanych poza pracami zabezpieczającymi plac budowy. Organ podkreślił przy tym, że również materiały zgromadzone w Powiatowej Komendzie Policji w T. nie wykazują, aby w dniu interwencji podjętej 21 grudnia 2009r. były prowadzone roboty budowlane, w wyniku których powstałaby nowa część obiektu budowlanego. Potwierdzeniem tych faktów jest postanowienie o odmowie wszczęcia przez Policję postępowania w zakresie wykonywania robót budowlanych przez L. M. wbrew zakazowi Sądu, wynikającemu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009r. (sprawa pod sygn. Ds 332/10) w związku z brakiem stwierdzenia ich faktycznego prowadzenia przez inwestora w czasie wskazanym przez C. B. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz zawarte w niej żądania. Ponadto przedłożył do akt spis kosztów oraz pismo oznaczone jako "załącznik do protokołu". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. oświadczył, że podtrzymuje argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania (dopuszczonego do udziału w sprawie postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010r.) wniosła o oddalenie skargi. Ponadto przedłożyła do akt odpis decyzji Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z dnia[...] . Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. M. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną, obejmującą sieć wodno-kanalizacyjną, elektroenergetyczną, parkingi i tereny zielone (działka nr[...], AM-[...], obręb T.). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości /czyli na żądanie strony/ w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienie) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Taka generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie – Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia). Konstrukcja przepisów ustawy – Prawo budowlane, wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności, przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny. W uznaniu Sądu żadne względy nie zwalniają organów administracji publicznej z powinności racjonalnego działania, jeżeli mieści się ono w obszarze działań legalnych, a za takie Sąd uznał zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oceniane w tej sprawie. Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób jednoznaczny, że organ ten podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania żądanego przez C. B. Wiarygodność i prawidłowość tych ustaleń potwierdzona została m.in. w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy opisaną wcześniej decyzję Starosty T. orzekającą o pozwoleniu na budowę inwestycji w niej określonej. Istotne bowiem jest, że w przypadku podjęcia przez inwestora w sposób nielegalny robót budowlanych związanych z realizacją tej inwestycji organ odwoławczy byłby zobligowany do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przekazania materiałów sprawy właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Zważyć zatem należy, że w sytuacji, gdy nie nastąpiło wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie właściwy organ nie był podporządkowany rygorom kodeksu postępowania administracyjnego przyjętym w dziale I i II ustawy procesowej, a to eliminowało m.in. jego obowiązki wynikające z art. 61 § 4, art. 35 i 36 oraz art. 104 kpa. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w T. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie – stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. H.B. 24.02.2011r.