II GSK 1894/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2334/10 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2334/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego również "GITD") z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] marca 2010 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd wraz z naczepą, którym kierował H. P., będący jednocześnie przedsiębiorcą. Z kontroli tej został sporządzony protokół, podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. W trakcie kontroli ustalono, że termin ważności orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez skarżącego pracy kierowcy upłynął [...] stycznia 2010 r. oraz że doszło do licznych naruszeń z zakresu czasu prowadzenia pojazdu i obowiązujących przerw, to jest: 1) skracanie dziennych czasów odpoczynku (18/19 lutego o 4 godziny i 10 minut; 21/22 lutego o 4 godziny i 5 minut; 23/24 lutego o 1 godzinę i 40 minut; 28 lutego/1 marca o 7 godzin i 40 minut; 2/3 marca o 4 godziny i 40 minut; 4/5/6 marca o 5 godzin i 30 minut; 10/11/12 marca o 5 godzin i 15 minut; 15/16 marca o 5 godzin i 30 minut), 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu (18/19 lutego o 4 godziny i 45 minut; 21/22 lutego o 2 godziny; 28 lutego/1 marca o 3 godzin; 2/3 marca o 5 godziny i 30 minut; 4/5/6 marca o 4 godzin i 15 minut; 10/11/12/13 marca o 17 godzin i 35 minut; 15/16/17 marca o 8 godzin i 10 minut), 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 20 minut w dniu 26 lutego 2010 r., 4) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu (18/19 lutego; 28 lutego/1 marca; 15/16 marca; 16 marca 2010 r.). Kierowca (skarżący) przesłuchany w charakterze strony zeznał, że nie miał świadomości, iż minął termin ważności orzeczenia lekarskiego, gdyż był przekonany, że orzeczenie lekarskie jest ważne do [...] marca 2010 r., tak jak orzeczenie psychologiczne. Nadto skarżący przyznał, że w dniach od 17 lutego do 17 marca 2010 r. dopuścił się licznych naruszeń w czasie pracy. Podał, że zmuszony był skracać dzienny czas odpoczynku oraz dzienny czas prowadzenia pojazdu, a także wpisywać w swoich wykresówkach dane innego kierowcy, żeby dowieść towar do klienta na czas i zarobić na długi. Do protokołu podał również, że wykresówki, na których wpisane były dane innego kierowcy w rzeczywistości były jego wykresówkami. Z uwagi na stwierdzone naruszenia organ I instancji nałożył na H. P. karę pieniężną, w tym: 500 złotych – za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; 7.800 złotych – za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczęta kolejną godzinę; 9.250 złotych – za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; 150 złotych – za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz 800 złotych - za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, tj. nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej zwana również "u.t.d.") nałożona kara została ograniczona do wysokości 15 000 zł. Po rozpoznaniu odwołania strony, GITD uznał, że jedynie kara pieniężna w kwocie 300 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 40 minut (nałożona w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie wykresówek z 23/24 lutego 2010 r.) była wymierzona skarżącemu niezasadnie, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na końcowy wymiar kary. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje administracyjne odpowiadają prawu krajowemu i wspólnotowemu. Wobec tego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, skarżący posiadał w niniejszej sprawie podwójny status – kierowcy zatrzymanego do kontroli i jednocześnie przedsiębiorcy. Sąd stwierdził, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego jako przedsiębiorca. Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 92a ust. 4 u.t.d., umożliwiającego uwolnienie się przez przedsiębiorcę od odpowiedzialności za powstałe naruszenia, jeśli wykaże, że nie ponosi winy w zaistnieniu powstałych naruszeń. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie powołał bowiem okoliczności, na które by nie miał wpływu, a które uzasadniałyby uwolnienie go od odpowiedzialności administracyjnej. W sytuacji stwierdzenia jakiegoś naruszenia postanowień u.t.d. organ zobligowany jest do wymierzenia przewidzianej za to naruszenie kary, bez konieczności badania istnienia winy bądź jej braku po stronie przedsiębiorcy. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 1, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 561/2006"). Uznał, że GITD prawidłowo przyjął, iż przerwa, o której mowa w art. 7 powołanego rozporządzenia jest uprawnieniem dla kierowcy, odczytywanym jako obowiązek jej odbycia, a to w celach zapewnienia godnych warunków socjalnych kierowców oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, to organy musiały wymierzyć skarżącemu (jako przedsiębiorcy) przewidziane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne i uczyniły to w sposób właściwy. Zdaniem Sądu, organy administracji nie naruszyły również przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że organy ustaliły stan faktyczny w oparciu o dowody - wykresówki, które zostały zapisane przez nieprawidłowo działające urządzenie rejestrujące. Znajdujące się w lp. 11.2 załącznika do u.t.d. sformułowanie "Nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego" nie może być bowiem rozumiane jako wskazujące na uszkodzenie urządzenia rejestrującego, skutkujące niewłaściwym zapisywaniem wykresówek. Zdaniem Sądu, organy słusznie także odmówiły przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy, którego dane skarżący wpisywał w wykresówki używane przez siebie, bowiem z zeznań skarżącego wynika, iż to on był jedynym kierowcą tego pojazdu. W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji wyczerpująco przeanalizowały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą, zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia zaistnienia powstałych naruszeń, za które wymierzyły stosowne kary pieniężne, przewidziane w załączniku do u.t.d. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył H. P. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni tych przepisów, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a., 2) art. 92a ust. 4 u.t.d. – w postępowaniu administracyjnym organy nie wykazały winy przedsiębiorcy, a jej stwierdzenie jest warunkiem niezbędnym dla prowadzenia postępowania wobec przedsiębiorcy; rzeczywista odpowiedzialność będzie więc ciążyła na kierowcy, sprowadzając się do wymierzenia mu kary grzywny, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 3) art. 92a ust. 4 u.t.d. oraz art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wobec spółki i wydanie w jego wyniku decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną, pomimo że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego, albowiem okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenia, albowiem kierowca dysponował znacznym zapasem czasu na dostarczenie przesyłki zgodnie ze zleceniem (CMR) przy zachowaniu wszystkich wymaganych prawem okresów odpoczynku i postoju, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja GITD została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w sprawie nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność naruszenia przez skarżącego prawa oraz nie wyjaśniono wszystkich pojawiających się w toku postępowania wątpliwości. GITD pominął środek prawny określony w art. 136 k.p.a. Organy lakonicznie ustosunkowały się również do pisemnych wyjaśnień skarżącego, a także dokonały dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego, zaś Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął tę kwestię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych i zarzutów, co oznacza obowiązek wnoszącego ten środek odwoławczy powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, uzasadnienie ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę jej zasadności. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia przedstawionych wyżej wymogów. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego, w uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego nie wskazał, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania i jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło ono mieć. Formułując zarzut naruszania przepisów proceduralnych należy wskazać, jakie istotne okoliczności zostały pominięte i jakie znaczenie miały dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Ogólnikowe twierdzenia, bez wymienienia konkretnych faktów i dowodów, nie pozwalają na merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Tym samym ocena zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest w ogóle możliwa. Ustosunkowując się do zarzutów prawa materialnego należy stwierdzić, iż są one całkowicie chybione. Zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d. postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli z okoliczności sprawy i dowody jednoznaczne wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenia. W rozpoznawanej sprawie okoliczności i dowody jednoznacznie wskazują, że skarżący przedsiębiorca miał wpływ lub godził się na powstałe naruszenia. Ze złożonych przez niego wyjaśnień wynika, że dopuścił się licznych uchybień ze względu na ciężką sytuację prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa i nierentowność świadczonych usług. Wymienione okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej. Przedsiębiorca powinien wykonywać działalność gospodarczą z zachowaniem należytej staranności i przestrzeganiem obowiązującego prawa, tak aby nie stwarzać sytuacji, która zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym ma charakter obiektywny. Organ w sytuacji stwierdzenia naruszenia jest zobowiązany do wymierzenia przewidzianej za to naruszenie kary, bez obowiązku badania istnienia winy bądź jej braku po stronie przedsiębiorcy. Całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 i art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez ich błędną wykładnię. Kierowca ma obowiązek odbycia przerwy, o której mowa w art. 7, co podyktowane jest poprawą warunków socjalnych pracowników, a także ogólną poprawą bezpieczeństwa drogowego. W pkt 17 wstępu do rozporządzenia nr 561/2006 ustawodawca unijny postanowił, że "niniejsze rozporządzenie ma na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego. Służą temu głównie przepisy określające maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni czas prowadzenia pojazdu, przepis zobowiązujący kierowcę do korzystania z regularnego tygodniowego odpoczynku co najmniej raz na dwa tygodnie oraz przepisy przewidujące, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin. Ponieważ przepisy te gwarantują odpowiedni odpoczynek oraz uwzględniając doświadczenia z lat ubiegłych w zakresie wprowadzenia w życie odpowiednich przepisów, nie jest już niezbędny system rekompensowania skrócenia dziennego okresu odpoczynku". Zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularnie kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Z przytoczonej regulacji jednoznacznie wynika obowiązek a nie uprawnienie zależne jedynie od woli kierowcy do odbycia przerwy. Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a.