IV SA/Wa 1833/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2010 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół wraz z przyłączem elektrycznym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i części działki nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym K. w gm. K., do czasu zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w sprawie konieczności lub braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] września 2008 r. J. P. złożył do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół wraz z przyłączem elektrycznym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i części działki nr ewid. [....] w obrębie geodezyjnym K. w gm. K. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wójt Gminy K. nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W.: wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; karty informacyjnej przedsięwzięcia; poświadczonej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o jego braku. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy K. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, do czasu zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w Sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 sprawie konieczności lub braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, Kolegium wyjaśniło, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obliguje organ administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej ustawą, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z postanowień art. 96 ust. 2 ustawy nie wynika jednak, że w każdym przypadku realizacji przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na obszar Natura 2000, na podstawie jednej z decyzji wymienionych w tym przepisie będzie wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też w art. 96 ust. 3 ustawy przewidziano, że oceny w tym zakresie dokonywać będzie organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia. W przepisie tym nie wyartykułowano wprost kryteriów, jakimi ww. organ powinien kierować się w tym zakresie. Jednak kryteria te można wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. Pierwszym kryterium jest wynikająca z art. 6 prawa ochrony środowiska zasada przezorności obligująca do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska. Po drugie, w trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały one wyznaczone (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną). Sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 W sytuacji, gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to zgodnie z postanowieniami art. 96 ust. 3 ustawy organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Jak zauważyło Kolegium, nierozstrzygniętą przez ustawodawcę kwestią pozostaje sposób, w jaki powinien zachować się organ administracji nakładający obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wskazanych w art. 96 ust. 3 ustawy. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem wydaje się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Takim zagadnieniem wstępnym niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Kolegium powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji wskazało, iż jak wynika z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, obsługa komunikacyjna zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół, od drogi publicznej gminnej — działki nr ewid. [...] odbywać się będzie po istniejących drogach wewnętrznych — działce nr ewid. [...] i działce nr ewid. [...], poprzecznie przekraczając Kanał O. "B" — działkę nr ewid. [...]. Po tej samej trasie ma również prowadzić objęte wnioskiem kablowe przyłącze elektroenergetyczne. Od wnioskowanego miejsca lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół do granicy [...] Parku Narodowego, a jednocześnie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza K.", ustanowionego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229 poz. 2313, z późniejszą zmianą) jest niewiele ponad 200 m. Rozważając, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 nie sposób nie dojść do konkluzji, że skoro określony we wniosku teren wraz z niezbędną drogą dojazdową do niego zbliża się do obszaru Natura 2000 na odległość zaledwie nieco ponad 200 m, a ponadto miejsce lokalizacji budynku objętego wnioskiem znajduje się pomiędzy dwiema odnogami Kanału O. (odnoga "A" i odnoga "B" jednego z głównych cieków wodnych [...]), stanowiącymi osie korytarzy ekologicznych zapewniających powiązanie obszaru Natura 2000 z innymi obszarami przyrodniczo cennymi, to realizacja i przyszła Sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 eksploatacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie pozostanie bez wpływu na skuteczność realizacji celów, jakie legły u podstaw utworzenia obszaru Natura 2000. W szczególności nie da się wykluczyć, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie może pogorszyć stan siedlisk tych gatunków ptaków, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, a także bezpośrednio zagrozić populacji tych ptaków. Zagrożone mogą być również przyrodnicze powiązania obszaru Natura 2000 z innymi obszarami, funkcjonujące w oparciu o ww. korytarze ekologiczne, łączące [...] Park Narodowy z doliną rzeki [...] poprzez obszar ochrony ścisłej "P.", tereny rolne gmin K. i B. oraz kompleks leśny "L.", a na rozważanym terenie towarzyszące ww. odnogom Kanału O. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy K. zasadnie wskazał, iż istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, co uzasadniało podjęcie postanowienia, w trybie art. 96 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie wniesiono o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy K. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze wskazano, że z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy K. w przedmiocie zawieszenia postępowania wynika, iż objęte wnioskiem skarżącego przedsięwzięcie nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro nie zostało zaliczone do żadnej z kategorii przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, to nie zachodzi jakakolwiek przesłanka zawieszania postępowania i oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dlatego też wadliwe było wydawanie w tej samej dacie, co postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. szeregu dokumentów, które to dokumenty mają zainicjować postępowanie w przedmiocie tego, co Wójt Gminy K. uznaje za zagadnienie wstępne, a które takim zagadnieniem nie jest. Sam organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdza bowiem, że planowana przez skarżącego inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących Sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro tak, to nie oddziałuje też znacząco na obszar Natura 2000. Wyjaśnianie wątpliwości co do tego jak należy postąpić na pewno nie stanowi zagadnienia wstępnego. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 K.p.a. Skarżący podniósł ponadto, że Kolegium zdaje się nie dostrzegać, że dla terenu sąsiadującego z działką skarżącego Dyrektor [...] Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił inwestycję polegająca na budowie osiedla domów jednorodzinnych i zezwolił na częściowe zasypanie rowu melioracyjnego. Obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji. Natomiast rozważenie przez organ administracji potencjalnego i znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 zachodzi wówczas, gdy przedstawiona dokumentacja dołączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy, to potencjalne i znaczące oddziaływanie uprawdopodabnia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, a zaprezentowane przez Kolegium rozważania dotyczące art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko są nie do przyjęcia. Wykładnia art. 96 ww. ustawy dokonana przez Kolegium wymagałaby przy każdej najdrobniejszej inwestycji, dokonywania oceny i uzgodnień w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została oddalona, albowiem, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 Prawidłowa jest argumentacja Kolegium i dokonana przez nie analiza przepisów art. 97 k.p.a. oraz art. 96 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji. Sąd zgadza się z poglądem Kolegium, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obliguje organ administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Rację ma Kolegium twierdząc, że z postanowień art. 96 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wynika jednak, że w każdym przypadku realizacji przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na obszar Natura 2000, na podstawie jednej z decyzji wymienionych w tym przepisie będzie wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też w art. 96 ust 3 ustawy przewidziano, że oceny w tym zakresie dokonywać będzie organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia. W przepisie tym nie wyartykułowano wprost kryteriów, jakimi ww. organ powinien kierować się w tym zakresie. Jednak kryteria te można wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. Bez wątpienia w trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały one wyznaczone (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną). Zgodzić się należy z poglądem, że w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to zgodnie z postanowieniami art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie, wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 Jak trafnie zauważyło Kolegium, nierozstrzygniętą przez ustawodawcę kwestią pozostaje sposób, w jaki powinien zachować się organ administracji nakładający obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wskazanych w art. 96 ust. 3 ustawy. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem wydaje się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt4 K.p.a. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Takim zagadnieniem wstępnym niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy wynikało, iż obsługa komunikacyjna zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół, od drogi publicznej gminnej — działki nr ewid. [...] odbywać się będzie po istniejących drogach wewnętrznych — działce nr ewid. [...] i działce nr ewid. [...], poprzecznie przekraczając Kanał O. "B" — działkę nr ewid. [...]. Po tej samej trasie ma również prowadzić objęte wnioskiem kablowe przyłącze elektroenergetyczne. Od wnioskowanego miejsca lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół do granicy [...] Parku Narodowego, a jednocześnie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza K.", ustanowionego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 200 (Dz. U. nr 229 poz. 2313, z późniejszą zmianą) jest niewiele ponad 200 m. Dlatego organ I instancji miał podstawy podejrzewać, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Powyższe uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 96 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.