II SA/Wa 1687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] D. G., utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w G. za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r. [...] D. G. został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko obserwatora wojskowego misji w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w G. Wymieniony podoficer pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, po rozpoznaniu wniosku D. G. z dnia [...] stycznia 2009 r., o wypłacenie należności zagranicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w G. za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. Minister Obrony Narodowej rozpoznając odwołanie strony od ww. decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Szef Sztabu Generalnego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 2 kpa, mając na uwadze brzmienie przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku, tj. art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.), a także § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), odmówił przyznania [...] D. G. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w G. za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Minister Obrony Narodowej wskazał, iż podstawę prawną rozkazu kierującego do wykonywania zadań na stanowisko Obserwatora, Zespół Obserwacyjny, Grupa Obserwatorów Sił Zbrojnych RP w Misji Obserwacyjnej UE w G. stanowiły: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.). Jednak przywołana podstawa prawna była nieprawidłowa, ponieważ żołnierze do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w G., zostali skierowani na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...]. Przedmiotowe postanowienie odwołuje się do przepisów art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe, a także specyfikę tej misji i charakter wykonywanych zadań, organ stwierdził, że [...] D. G. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Stąd też Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. dokonał zmiany pkt [...] rozkazu Nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego skierowania żołnierza do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w G., nadając nowe prawidłowe brzmienie określeniu podstawy prawnej wskazanego rozkazu, tj. art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Z tej przyczyny wniosek D. G. w sprawie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w G., stosownie do uregulowań zawartych w § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, nie znalazł, w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia. Bowiem w wyniku dokonanej zmiany podstawy prawnej żołnierzowi przysługiwała należność zagraniczna określona § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, która to należność została wypłacona skarżącemu przez Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. G. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., ewentualnie wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Dodatkowo wniósł o przekazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpatrzenia wniosku opartego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 264 § 1 tej ustawy, mającego na celu rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie: "czy w postanowieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] podstawa prawna została podana prawidłowo?" Względnie wniósł o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego, od którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy: a) "czy § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r., pozostaje lub nie w sprzeczności z § 2 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia w zakresie uprawnień grupy obserwatorów do należności finansowych wypłacanych na podstawie § 10 pkt 2 cytowanego rozporządzenia?" b) "czy § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r., w zakresie w jakim określona grupa obserwatorów wykonuje obowiązki służbowe w charakterze określonym w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 roku jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP?" c) "czy art. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 postanowienia Prezydenta RP z dnia [...], w zakresie w jakim określona grupa obserwatorów wykonuje obowiązki służbowe w charakterze określonym w § 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia jest zgodny z art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 Konstytucji RP?". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 102 ust. 3 w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy pragmatycznej, poprzez jego wadliwą wykładnię i niezastosowanie w sprawie, przez co doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i bezpodstawne pozbawienie go należnych mu ustawowo świadczeń finansowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r. oraz naruszenie art. 32 Konstytucji, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia opartego o obowiązujący przepis prawny, pomimo jego sprzeczności z podstawowymi prawami skarżącego w zakresie jego równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji, o których mowa w ww. przepisie, a także naruszenie § 12 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia, poprzez wadliwą wykładnię przepisów postanowienia Prezydenta RP z dnia [...], dokonaną przez organy obu instancji w sprawie, przez co skarżący pozbawiony został należnych mu ustawowo świadczeń finansowych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy obu instancji, które uznały, iż status prawny, jaki skarżący posiadał podczas pełnienia służby w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w G., kwalifikował go pod każdym względem do statusu żołnierza zawodowego określanego na podstawie § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia i że tym samym nie był uprawniony do otrzymania należności finansowych, o których mowa w § 12 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 i 3 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznawana w tym aspekcie skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). W wyroku z dnia 4 października 2000 r. (V SA 283/00, LEX nr 50110) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. CH Beck, Warszawa 2006, s.601-602). Wyjątek od zasady stosowania przed organami administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe danego aktu prawnego, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną wydania decyzji przez Szefa Sztabu Generalnego WP i Ministra Obrony Narodowej były przepisy art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 892 ze zm.) § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.). Tymczasem w dacie wydania wskazanych decyzji obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669 ze zm.), w zakresie dotyczącym art. 102 ustawy z dnia 11 marca 2003 r. służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Przepis art. 102 ust. 10 stanowił, iż Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia, wysokość oraz tryb przyznawania i wypłacenia należności, o których mowa w ust. 3-5, rodzaje, wysokość, a także tryb przyznawania i wypłacenia innych należności pieniężnych, o których mowa w ust. 6, przysługujących żołnierzom zawodowym wyznaczonym albo skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z uwzględnieniem walut, w których te należności będą wypłacane. Na podstawie wskazanego przepisu Minister Obrony Narodowej wydał dnia 5 marca 2010 r. rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243), które weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r. W myśl art. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane m. in. na podstawie art. 120 ust. 4 ustawy zmienionej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie min. ustawy zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 102 ust. 10 i art. 120 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszą ustawy. Zatem w czasie rozstrzygania w przedmiocie należności zagranicznej obowiązywało już rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Organ w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, zastosował przepisy art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2009 r. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, bez jakichkolwiek wyjaśnień prawnych. Można jedynie przypuszczać, że nastąpiło to z uwagi na treść art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw jednakże, zdaniem Sądu, podstawy prawnej decyzji nie powinno się domniemywać. Obowiązkiem organu jest dokładne i precyzyjne wskazanie podstawy prawnej i wyjaśnienie, dlaczego właśnie zastosowano przepisy prawa, które w myśl art. 9 ustawy zmieniającej nie obowiązują. Podstawa prawna stanowi jedną z zasadniczych części decyzji i musi być ona powołana dokładnie ze wskazaniem podstaw do zastosowania stanu prawnego przed jego zmianą (przepisów intertemporalnych). Stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.