II SA/Wa 1705/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami kraju 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., którą to decyzją odmówiono M. B. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...], za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r., M. B. został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko obserwatora wojskowego misji w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...]. Podał, iż M. B. pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Odmawiając przyznania należności zagranicznej organ stwierdził, iż podstawę prawną rozkazu, na mocy którego skierowano żołnierza do wykonywania zadań na stanowisko Obserwatora, Zespół Obserwacyjny, Grupa Obserwatorów Sił Zbrojnych RP w Misji Obserwacyjnej UE w [...] stanowiły: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.). Jednocześnie stwierdził, iż wyżej wskazana podstawa prawna była nieprawidłowa, ponieważ żołnierze do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], zostali skierowani na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2008 r. [...]. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowe postanowienie odwołuje się do przepisów art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe, a także specyfikę tej misji i charakter wykonywanych zadań, organ stwierdził, że M. B. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Organ wskazał, iż z uwagi na wyżej wskazaną nieprawidłowość w zakresie podania podstawy prawnej Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. dokonał zmiany pkt [...] rozkazu nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie skierowania M. B. do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] i określił na nowo podstawę prawną tego rozkazu, tj. art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Organ wyjaśnił, iż w wyniku dokonanej zmiany podstawy prawnej rozkazu WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zastosowanie znajduje § 10 pkt 2 i § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa i należność tak określona została już wypłacona skarżącemu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżący wniósł o przekazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpatrzenia wniosku opartego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 264 § 1 tej ustawy, mającego na celu rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie: "czy w postanowieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2008 r. [...] podstawa prawna została podana prawidłowo?" Nadto skarżący wniósł o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego: a) "czy § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r., pozostaje lub nie w sprzeczności z § 2 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia w zakresie uprawnień grupy obserwatorów do należności finansowych wypłacanych na podstawie § 10 pkt 2 cytowanego rozporządzenia?", b) "czy § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r., w zakresie w jakim określona grupa obserwatorów wykonuje obowiązki służbowe w charakterze określonym w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 roku jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP?", c) "czy art. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 postanowienia Prezydenta RP z dnia [...] września 2008 r. [...], w zakresie w jakim określona grupa obserwatorów wykonuje obowiązki służbowe w charakterze określonym w § 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia jest zgodny z art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 Konstytucji RP?". Skarżący podniósł też naruszenie art. 102 ust. 3 w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy pragmatycznej, poprzez błędną ich wykładnię, przez co doszło do bezpodstawnego pozbawienia go należnych ustawowo świadczeń finansowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r. Nadto podniósł naruszenie art. 32 Konstytucji, a także § 12 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, poprzez wadliwą wykładnię postanowienia Prezydenta RP z dnia [...] września 2008 r. [...], przez co skarżący pozbawiony został należnych mu ustawowo świadczeń finansowych. W uzasadnieniu skargi M. B. twierdził, że nie zgadza się z oceną organu, iż status prawny, jaki posiadał podczas pełnienia służby w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], kwalifikował go pod każdym względem do statusu żołnierza zawodowego określanego na podstawie § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia i że tym samym nie był uprawniony do otrzymania należności finansowych, o których mowa w § 12 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 i 3 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2000 r. (V SA 283/00, LEX nr 50110) wskazał, iż: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. CH Beck, Warszawa 2006, s.601-602). Wyjątek od zasady stosowania przed organami administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe danego aktu prawnego, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż zarówno w decyzji wydanej w pierwszej jak i drugiej instancji, organy wojskowe rozstrzygając sprawę w przedmiocie przyznania skarżącemu należności zagranicznej powołują się na nieobowiązujący stan prawny. Jak wynika z osnowy decyzji, podstawą prawną decyzji Szefa Sztabu Generalnego i Ministra Obrony Narodowej stanowiły przepisy § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.). Przepisy te obowiązywały w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania to jest wówczas, gdy skarżący złożył wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. o przyznanie należności zagranicznej. Tymczasem w dniu 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243). Podkreślić należy, iż nowe rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych (przejściowych), dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tyko nowe przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Nowe przepisy inaczej ustalały zasady przyznawania należności pieniężnych oraz określały ich wysokość (por. projekt z dnia 9 września 2009 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa opublikowany na www.mon.gov.pl). Organy orzekające w sprawie powinny zatem zastosować nowy stan prawny i na jego podstawie oceniać sytuację prawną skarżącego. W przypadku uznania, iż w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, lub obowiązujące w czasie odbywania misji, winny wskazać i uzasadnić dlaczego decyzję oparto na przepisach nieobowiązujących w dacie jej wydania. Niezależnie od powyższych uchybień stanowiących samodzielną podstawę do uchylenia decyzji wskazać należy, iż zaskarżone decyzje wydane zostały w oparciu o rozkaz personalny wydany już po powrocie skarżącego z misji i już po wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty należności zagranicznej. A mianowicie zaskarżoną decyzję oparto na rozkazie Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] października 2009 r. nr [...], który nie został skarżącemu doręczony. Dodać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija rozważania i ocenę, czy po zakończeniu misji i powrocie do kraju w ogóle dopuszczalnym było (i w oparciu o jakie przepisy) dokonanie zmian rozkazu, na mocy którego skarżący skierowany został na misję, to jest rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Obydwa ww. rozkazy, zarówno ten którym kierowano skarżącego na misję, jak i rozkaz wydany już po powrocie z misji, odsyłają do różnych przepisów regulujących należność zagraniczną. Obydwa rozkazy odsyłają do art. 24 ust 1 i 3 ustawy pragmatycznej, ale też do innych podstaw rozporządzenia, rzutujących na wysokość należności zagranicznej. Aby więc dokonać oceny legalności decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty należności zagranicznej, niezbędnym jest skuteczne wykazanie przez organ na podstawie jakich przepisów, czy obowiązujących w dacie wysłania na misję, czy określonych przez organ po powrocie z misji, wypłacana winna być należność zagraniczna. Podnieść też należy, iż organ odmawiając wypłaty należności zagranicznej nie odniósł się do reguły pacta sunt servanda. Przyjmując, że w stosunkach służbowych powyższa reguła doznaje ograniczeń, nie można jednak było przyjąć, że w tym zakresie uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art.107 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy .