II OW 83/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Podkarpackiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnobrzegu a Wojewodą Podkarpackim w przedmiocie rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w sprawie zwrotu nieruchomości postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...]. Wnioskiem z dnia 8 października 2010 r. Wojewoda Podkarpacki – na podstawie art. 22 § 2 i 3 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnobrzegu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] odmawiającej zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w L. Wnioskodawca wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia M. G. W uzasadnieniu wniosku podano, że Starosta Kolbuszowski działając na podstawie art. 118 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w L. na rzecz M. G. W dniu 9 lipca 2010 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł odwołanie, które zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnobrzegu do rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] uznało się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazało ją do rozpatrzenia Wojewodzie Podkarpackiemu według właściwości. Wojewoda Podkarpacki stoi na stanowisku, że organem właściwym do rozpatrzenia powyższego odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, gdyż zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wojewoda Podkarpacki zaznaczył, że w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.) brak jest przepisów odmiennie regulujących to zagadnienie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wojewody Podkarpackiego jako organu właściwego do rozpoznania odwołania M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] orzekającej o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji - art. 3 ust. 1 pkt 5. Według zaś z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Zdaniem Kolegium, jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w tej sprawie jest wojewoda. Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówiono zwrotu działek nr [...] i [...] przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1974 r. Nr [...]. Z powyższego wynika, że przejęte nieruchomości stały się własnością Państwa, a więc organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Wojewoda Podkarpacki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie wydane zostały decyzje zarówno w I jak i II instancji. A mianowicie, Starosta Kolbuszowski decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił M. G. zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu – po rozpatrzeniu odwołania M. G. i J. Z. - decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Kolbuszowski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], odmówił M. G. zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w L. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji przejęcie gospodarstwa rolnego ( bez zabudowań mieszkalno – gospodarczych ) na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1974 r. Nr [...] z urzędu jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej. Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie dotyczy organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., tj. decyzji wydanej po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji tego organu. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] Starosta Kolbuszowski powołał art. 118 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz art. 65 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojowa państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ). Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) stanowi, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wydawał do dnia 1 stycznia 1999 r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej – z mocy art. 118 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1999 r. kompetencje do wydawania decyzji w tych sprawach przeszły na starostę - z mocy art. 65 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106, poz. 668 ). A zatem, od dnia 1 stycznia 1999 r. wydawanie decyzji w sprawach określonych w ust. 1-2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) należy do kompetencji starosty, będącego organem jednostki samorządu terytorialnego, tj. powiatu ( art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ). Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie określonym w pkt 1- 23 tegoż przepisu. Ustawy mogą określać inne zadania powiatu ( art. 4 ust. 3 ) jak również mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat ( art. 4 ust. 4 ). Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu – art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Od decyzji wydanych przez starostę służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej – art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym koresponduje z art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymał takie brzmienie od 1 stycznia 1999 r. - po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Przepis ten w obecnym brzmieniu nie dokonuje już rozróżnienia między sprawami należącymi do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i pozostałymi sprawami, czyli między zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego i zadaniami zleconymi tym jednostkom. W każdej bowiem z tych sytuacji organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Podobnej zmiany dokonano mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124) postanawiając, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm. ), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Obowiązuje zatem zasada, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego nad organami jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych. Takim wyjątkiem jest przepis przyznający status organów wyższego stopnia wojewodom, jednak też tylko wtedy, gdy tak stanowią ustawy szczególne ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OSA 1/01, ONSA 2001/3/95, OSP 2001/7-8/106 ). Przepisy szczególne mogą określać inne, niż samorządowe kolegia odwoławcze, organy wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Takim przepisem jest np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz.651 ze zm. ), zgodnie z którym od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje stronie odwołanie do wojewody. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie zależy od odpowiedzi na pytanie, czy są "przepisy szczególne" dające wojewodom status organu wyższego stopnia w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu rangi ustawy, który stanowiłby, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę. To zaś oznacza, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Powyższego stanowiska nie może zmienić brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Sprawy zaś określone w art. 118 ust. 1-2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jak wyżej wskazano zostały zastrzeżone odrębnymi ustawami do właściwości starostów i tym samym do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przyznaje wojewodom statusu organu wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego, jakimi są starostowie, i kompetencji do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez starostów w powyższych sprawach. Także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) stanowiący, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) nie może uzasadniać odmiennego poglądu. W tym stanie prawnym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.