II GSK 87/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1181/09 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1181/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. L. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] września 2008 r. w B. inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli drogowej równocześnie trzy samochody należące do przedsiębiorcy J. L., którymi wykonywany był transport pracowników firmy F. W wyniku przesłuchania kierowców, w tym J. L., ustalono, że przewozy wykonywane były na podstawie umowy ze spółką [...] Sp. z o.o. na z góry ustalonych trasach. Kontrolowani zeznali, że nie posiadają ani licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, jak też aktualnych badań lekarskich i psychologicznych. Kontrole zostały udokumentowane oddzielnymi protokołami. Za naruszenia prawa stwierdzone trzema protokołami kontroli zostały na przedsiębiorcę nałożone trzy kary pieniężne w wysokości 14.500 zł każda z nich. Jedna z decyzji, niezaskarżona w terminie uprawomocniła się. Od dwóch decyzji J. L. skutecznie odwołał się, a na decyzje wydane w II instancji wniósł skargi do sądu administracyjnego. Sprawa niniejsza dotyczy kontroli jednej z tych decyzji wydanej w sytuacji niżej przedstawionej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. L. karę pieniężną w wysokości 14.500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji i wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz za niedopełnienie obowiązku skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. L. zarzucił niezasadność wydania trzech decyzji w jednej sprawie administracyjnej. Podkreślił, że doszło do nałożenia trzech kar pieniężnych za te same naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli drogowej. Stwierdził, że sankcja za brak licencji zawiera w sobie również karę za następcze uchybienie w postaci braku zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z formalnego punktu widzenia organ przeprowadził trzy kontrole drogowe, mimo iż wszyscy kierowcy pracowali w jednym przedsiębiorstwie. Organ wskazał, że w czasie kontroli wymagana była zarówno licencja na usługi transportowe, jak i zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, zaś skarżący obu tych dokumentów nie przedstawił. W rezultacie została nałożona kara za każde ze stwierdzonych naruszeń, przy czym te same naruszenia stwierdzono u każdego z trzech kierowców wykonujących przejazdy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L. Zarzucił organowi błędne przyjęcie, że ilość kontroli drogowych jest wprost proporcjonalna do ilości kontrolowanych kierowców, podczas gdy kontrola drogowa przeprowadzana w jednym miejscu i czasie wobec kilku kierowców jednego przedsiębiorcy stanowi jedną kontrolę drogową. Stwierdził ponadto, że charakter jego działalności nie wyczerpywał przesłanek określonych dla przewozu regularnego specjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji z dwóch powodów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie naruszenia określonego jako "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek" aż trzykrotnie nałożona została kara w wysokości 8000 zł, przy czym decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], uprawomocniła się, zaś jako nieprawomocne pozostały dwie ostateczne decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. o numerach [...] oraz [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji pewnego zbliżenia norm penalizacyjnych z zakresu prawa administracyjnego do norm prawa karnego należy stosować – odpowiednio i z zachowaniem wszelkich odrębności wynikających odmiennych regulacji tych gałęzi prawa – zasady stanowiące dorobek prawa karnego materialnego, w tym zasadę określoności kary, zasadę niedziałania prawa wstecz, a także zasadę "ne bis in idem". W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie może być uznane za prawidłowe trzykrotne nałożenie na przedsiębiorcę w tym samym miejscu i czasie kary za to samo naruszenie przepisów prawa. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.) suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Załącznik do ustawy w lp.1.1 definiuje penalizowane naruszenie jako wykonywanie transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Z treści tego przepisu wynika, że kara nakładana jest na przedsiębiorcę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, poszczególne naruszenia dotyczące każdego z kierowców (takie jak brak stosownej dokumentacji w zakresie kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne) mogą być nakładane na przedsiębiorcę w takiej liczbie, w jakiej zostały faktycznie stwierdzone, jednakże brak licencji lub brak zezwolenia na przejazdy określonego typu mogą być nakładane w takich okolicznościach na kierowcę tylko raz - zgodnie z zasadą "ne bis in idem". Kontrola kilku pojazdów tego samego przedsiębiorcy w tym samym miejscu i czasie stanowi jedną kontrolę. Uzasadnia to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zastosowanie art. 92 ust. 2 u.t.d. ograniczającego sumę kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli do kwoty 15.000 zł. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia w sposób uniwersalny, że jedna kontrola w każdych okolicznościach sprowadza się do kontroli jednego pojazdu. Sytuacja, w której na drodze dochodzi do jednoczesnego skontrolowania więcej niż jednego pojazdu tego samego przedsiębiorcy jest podobna do kontroli w przedsiębiorstwie. Ustawodawca w art. 92 ust 2 pkt 2 u.t.d. ograniczył sumę kar możliwą do nałożenia w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie do 30.000 zł. Uczynił to nie uzależniając górnej granicy nałożonych kar od rozmiaru przedsiębiorstwa, liczby pojazdów pozostających do jego dyspozycji bądź liczby zatrudnionych pracowników itp. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sytuacja podmiotu kontrolowanego na drodze nie może być, co do zasady, gorsza niż w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie. Także i w tym przypadku znajduje zastosowanie przepis o górnej granicy sumy kar, gdyż sytuacja taka stanowi de facto jedną kontrolę drogową. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 2 oraz art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. Po drugie, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie została dostatecznie wyjaśniona sprawa charakteru kontrolowanych przewozów i organ nie wyjaśnił należycie, czy były to rzeczywiście przewozy regularne specjalne, czy też tylko przewozy wahadłowe. Sąd wskazał, że przewozy regularne specjalne muszą cechować się regularnością, a organy w nie dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego i w sposób dostateczny nie przeanalizowały charakteru przewozu. W tej kwestii Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.). Uchylając obie decyzje Sąd pierwszej instancji wskazał na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92 ust. 2 u.t.d., a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzenie kontroli drogowej w jednym miejscu i czasie wobec kilku kierowców jednego przedsiębiorcy stanowi jedną kontrolę drogową; 2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że odpowiednie zastosowanie na gruncie procedury administracyjnej do stanu faktycznego objętego przedmiotową sprawą reguły prawa karnego "ne bis in idem" wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej więcej niż jeden raz za brak zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób oraz za brak licencji transportowej, w odniesieniu do jednego przedsiębiorcy, w tym samym miejscu i czasie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji wskazał, że zasada "ne bis in idem" oznacza na gruncie prawa karnego zakaz wszczęcia, a następnie toczenia się więcej niż jednego postępowania karnego przeciwko tej samej osobie o ten sam czyn. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że stwierdzone podczas kontroli drogowej trzech pojazdów należących do tego samego przedsiębiorcy naruszenia, polegające na braku zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz braku licencji transportowej, są tymi samymi naruszeniami (a nie takimi samymi). Do kontroli drogowej zatrzymane zostały trzy różne pojazdy jednego przedsiębiorcy, w tym samym miejscu i czasie. W ramach tych kontroli zostały stwierdzone takie same (lecz nie te same) naruszenia z takiego samego punktu załącznika do u.t.d., a każda z kontroli została udokumentowana wystawieniem odrębnego protokołu kontroli opisującego podobny stan faktyczny. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że czym innym jest zakaz karania (więcej niż jeden raz) tej samej osoby za ten sam czyn (co jest zakazane przez przepisy prawa), a czym innym karanie (więcej niż jeden raz) tej samej osoby za takie same (lecz nie te same) naruszenia (czyny) stwierdzone w tym samym miejscu i czasie oraz wynikające z tego samego stanu faktycznego (co jest dozwolone). J. L. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje z dwóch powodów: 1/ uznał, że organ naruszył prawo materialne nakładając w czasie kontroli drogowej, przeprowadzonej jednocześnie w stosunku do trzech pojazdów, trzy kary pieniężne, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 2 u.t.d. oraz zasady prawa karnego ne bis in idem oraz 2/ uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego poprzez niedostateczne wyjaśnienie, czy przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę spełniał warunki przewozu regularnego specjalnego, czy też był to przewóz wahadłowy. Kasator zaskarżył wyrok w całości, jednak zarzuty kasacyjne odnoszą się wyłącznie do kwestii pierwszej, tj. oceny czy doszło do jednej kontroli drogowej, a także czy można w czasie kontroli trzech pojazdów w jednym miejscu i czasie karać oddzielnie za brak licencji transportowej i brak zezwolenia co do każdego z kontrolowanych przewozów. Kasator nie kwestionował natomiast naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego poprzez uznanie, że nie został dostatecznie wyjaśniony charakter wykonywanego przewozu. W tym stanie rzeczy, wywody Sądu pierwszej instancji, w części niezakwestionowanej zarzutami kasacyjnymi, dotyczącej konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie charakteru przewozu, nie podlegają kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii wyrażone w uzasadnieniu wyroku pozostaje wiążące, jak również wiążące są zawarte tamże wskazania co do dalszego postępowania w przedmiocie ustalenia charakteru przewozu. W tym stanie rzeczy uchylenie obu decyzji należy uznać za zasadne i niezależnie od oceny przedstawionych zarzutów kasacyjnych, wyrok co do sposobu rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowy. Taka sytuacja procesowa powoduje konieczność oddalenia skargi kasacyjnej, mimo że zarzuty kasacyjne dotyczące wykładni prawa materialnego są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny poddał kontroli wyrok Sądu pierwszej instancji w granicach skargi kasacyjnej i uznając zarzuty kasacyjne za usprawiedliwione dokonał stosownej korekty uzasadnienia wyroku w sposób poniższy. Na wstępie stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty kasacyjne w istocie dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (mylne rozumienie treści przepisu) i są uzasadnione. Z zestawienia art. 68 ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 71 u.t.d. wynika, że kontroli drogowej podlegają pojazdy i ich kierowcy. Zatrzymanie do kontroli drogowej pojazdu otwiera kontrolę tego przewozu, tego pojazdu i prowadzącego go kierowcy. Uchybienia przepisom dotyczącym transportu drogowego związane z przewozem wykonywanym przez każdy pojazd i każdego kierowcę muszą być oceniane oddzielnie. Brak jakiejkolwiek podstawy prawnej dla uznania, że gdy przypadkowo trzy pojazdy wykonujące przewóz, należące do jednego przedsiębiorcy zostaną skontrolowane w jednym miejscu i czasie, to mamy do czynienia z jedną kontrolą drogową i jednym naruszeniem, co ogranicza wysokość możliwej do nałożenia kary do kwoty 15.000 zł. Rację ma kasator, że w takiej sytuacji zarzucane naruszenia są "takie same", a nie "te same". Gdyby kontrolowane pojazdy nie jechały jeden za drugim, tylko rozjechały się z bazy w trzech przeciwnych kierunkach i zostały skontrolowane w trzech różnych miejscach, nikt nie miałby wątpliwości, że doszło do trzech kontroli, a w toku każdej kontroli stwierdzono oddzielne uchybienia w postaci wykonywania transportu bez licencji konkretnym pojazdem. W przypadku trzech kontroli trzech pojazdów w jednym miejscu sytuacja pod względem prawnym jest taka sama, bowiem miejsce kontroli nie ma żadnego znaczenia prawnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 8 u.t.d. i art. 11 ust. 3 u.t.d., pojazdy przeznaczone do wykonywania transportu drogowego zgłaszane są do licencji i każdy zgłoszony pojazd objęty jest licencją. Brak licencji powoduje, że przedsiębiorca narusza obowiązek posiadania licencji przez wykonywanie transportu drogowego każdym pojazdem, którym wykonuje transport bez licencji. Stwierdzenie w czasie kilku kontroli drogowych, przeprowadzonych co do kilku pojazdów należących do jednego przedsiębiorcy, że transport wykonywany jest każdym z tych pojazdów bez licencji, stanowi ustalenie wielokrotnego naruszenia obowiązku posiadania licencji przy wykonywaniu transportu. Każde takie naruszenie stwierdzone na drodze podlega karze. Brak przepisu prawa, który pozwałby w sytuacji wielokrotnych naruszeń w postaci wykonywania transportu drogowego bez licencji poprzestać na nałożeniu jednej tylko kary za jeden przejazd bez licencji. Dolegliwość materialna kilku wysokich kar nałożonych na jednego przedsiębiorcę związana jest z dużą skalą działalności prowadzonej przez niego bez wymaganej licencji i wielką nagannością stwierdzonej liczby naruszeń. Na zakończenie wskazać należy, że odpowiedzialność karnoadministracyjna jest odpowiedzialnością za skutek i służy przeciwdziałaniu zachowaniom naruszającym prawo. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (K 23/99, OTK ZU 3/2000 p. 89) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencje jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Sankcja administracyjna może być nałożona automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim funkcję prewencyjną. Odpowiedzialność karnoadministracyjna jest niezależna od winy naruszyciela. Sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego i nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK ZU 1/A/2006 p. 6). Nie jest zatem trafne ani uprawnione przenoszenie zasad prawa karnego na grunt odpowiedzialności karnoadministracyjnej. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że reguła ne bis in idem nie może mieć i nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W sprawie niniejszej doszło do jednego z trzech naruszeń obowiązku posiadania licencji przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy jednym z trzech pojazdów. Zatem nie chodziło o to samo naruszenie, za które ukarano wiele razy, tylko o jedno z wielu naruszeń, za które nałożono jedną z wielu kar. W tym stanie rzeczy nie naruszało prawa nałożenie kary za wykonywanie transportu bez licencji kontrolowanym pojazdem. Jak wskazano wyżej, mimo że omówiony zarzut kasacyjny jest w całości usprawiedliwiony, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem wyrok uchylający decyzje z pozostałych, niezaskarżonych skargą kasacyjną powodów, odpowiada prawu. Wadliwe części uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji zostają zastąpione wywodami powyższymi. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji są związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i oddalił skargę kasacyjną.