I OSK 899/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz A. K. kwotę 140 /sto czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. K. [...] róg J. oznaczona nr hip. "[...] nr [...]" rej. hip. [...] stanowiąca własność I. z S. D., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 29 września 1999 r. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. odmówiono I. z S. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przy ul. K. [...] róg J. przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1968 r. wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Ochota W.A.N.B. i G. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. A. K., która jest spadkobierczynią I. z S. D. (postanowienie Sadu Rejonowego dla Warszawy Pragi sygn. akt I Ns 371/90 z 5 listopada 1990 r.) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] Iipca1969 r. ustalając w oparciu o opinię Biura Planowania Rozwoju Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną, a zgodnie z powołaną w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 18 maja 1968 r. część nieruchomości przeznaczona była pod budowę centrali telefonicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2000 r. wskazując, że do ww. planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r. wprowadzono zmiany polegające na tym, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod usługi komunalne – centrala telefoniczna. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2002 r. sygn. akt I SA 1174/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. oraz decyzję z [...] października 2000 r. Minister Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lipca 1969 r. odmawiającej dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K. [...] róg J., oznaczonej nr hip "[...]" rej. hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, czyli działki ewidencyjnej nr [...] znajdującej się w użytkowaniu wieczystym T. P. S.A. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia 10 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 910/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż organ nadzoru nie ustalił, czy Ogólny Plan Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Ochota zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia1961 r. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. RP Nr 52, poz. 268) plany zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, mają decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto Sąd uznał, iż organ nadzoru nie miał podstaw, by odwołać się do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Ministra Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K. [...] róg J., oznaczonej nr hip. "[...]" rej. hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestionowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lipca 1969 r. wydane zostało z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Artykuł 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Jedna z przesłanek stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z regulacji tej wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa była możliwa, jeżeli korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z wydanymi planami zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe. Tak więc przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, organ zobowiązany był dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. Minister Infrastruktury wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie uzasadniło odmowę przyznania żądanego prawa użytkowania wieczystego tym, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. K. [...]róg Joteyki przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1968 r. wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W-wa Ochota W.A.N.B. i G. Zgodnie z ww. decyzją lokalizacyjną część przedmiotowej nieruchomości (obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) została przeznaczona pod budowę budynku centrali telefonicznej. Tak określona funkcja przewidziana dla gruntu powyższej nieruchomości wkluczała – w ocenie organu dekretowego – możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jednoczesną realizacją celu wskazanego w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że z notatki służbowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu 15 grudnia 2008 r. wynika, że Archiwum Państwowe m.st. Warszawy nie dysponuje miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z lat 1947–1950 dla gruntów obejmujących nieruchomość położoną przy ul. K. [...], oznaczoną nr hip "[...]" rej. hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Jak również, że przedmiotowa nieruchomość nie została ujęta w ogłoszonych w Monitorze Polskim obwieszczeniach o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia wydania przedmiotowej decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lipca 1969 r. Minister Infrastruktury zobowiązany był odnieść się do planu zagospodarowania przestrzennego "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. Organ nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego Warszawy, ale i jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych. Minister Infrastruktury ustalił, że powyższy plan był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają m.in. uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. Organ w przypadku uchwały nr [...] odnalazł również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1965 r., nr 28 poz. 223-229. Minister Infrastruktury podniósł, że faktem notoryjnym znanym z urzędu jest okoliczność, że na podstawie ww. planu zostało zbudowanych lub rozpoczętych wiele inwestycji miejskich, głównie osiedli mieszkaniowych, tak jak Grochów, Bielany oraz rozpoczęto prace projektowe "Trasy Łazienkowskiej". Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z pierwotną treścią planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną. Jednak uchwałą Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 47) w sprawie wycinkowego uzupełnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy w skali 1:5000 zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., wprowadzono zmiany do ww. planu zagospodarowania przestrzennego polegające na tym, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod usługi komunalne – centralę telefoniczną. Ponadto, jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. w sprawie wycinkowego uzupełnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy zatwierdzonego uchwalą nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., uzupełnionego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1963 r. wprowadzającej zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., nieruchomość położona przy ul. K. również została przeznaczona pod usługi komunalne – centralę telefoniczną. Minister Infrastruktury mimo podjętych poszukiwań w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy, Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, Archiwum Map i Planów Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Biurze Naczelnego Architekta m.st. Warszawy oraz Biurze Planowania Rozwoju Warszawy S.A. nie odnalazł załączników mapowych do ww. uchwały z dnia 23 listopada 1965 r., jednakże zdaniem organu zachowana treść uchwały pozwala na wskazanie zmian wprowadzonych do przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r., a tym samym również na ustalenie aktualnego na dzień wydania decyzji z dnia 12 lipca 1969 r. przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. K. 11 róg J. Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi do planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r. obejmującymi przedmiotową nieruchomość ozn. jako "[...]", przewidziana ona została pod usługi komunalne – centralę telefoniczną. Powyższa funkcja znajduje dodatkowe potwierdzenie i uszczegółowienie w powołanej przez organ dekretowy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1968 r. Wykonanie przedmiotowej inwestycji powierzono Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji. Minister Infrastruktury podkreślił, że modyfikacje założeń planu zagospodarowania przestrzennego były prawnie dozwolone. Jak stanowi bowiem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, odstępstwa od planów mogły być dokonywane za zgodą organu, który zatwierdził dany plan, w trybie ustalonym dla opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania planów. Co więcej, w myśl art. 31 ust. 2 ww. ustawy "w przypadku, gdy zachodzi pilna potrzeba wydania decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej na terenach, na których nie ma zatwierdzonego planu miejscowego, właściwy organ podejmie decyzję na podstawie posiadanych materiałów do planu (...)." Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim, lecz pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia 31 stycznia 1961 r. należy przyjąć, na podstawie ww. ustaleń, iż plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu, skoro bowiem plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te były publikowane w odpowiednich publikatorach, a więc uzyskały moc obowiązującą z dniem publikacji, zatem również przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organu dekretowego. Minister Infrastruktury przytoczył rozważania Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, które należałoby odnieść do sytuacji w Warszawie. W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że niektóre akty prawne, pomimo że są wątpliwości co do prawnej legitymacji ich obowiązywania, muszą być uznane za ważne i obowiązujące, gdyż były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności nieruchomości, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Dalej Trybunał stwierdził, że upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Powyższe stanowisko, co do istotności i stabilności stosunków prawnych ukształtowanych przez dziesięciolecia na podstawie aktów prawnych powszechnie obowiązujących, acz o wątpliwej mocy obowiązywania podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/2000. Minister Infrastruktury podkreślił, że plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa powszechnie obowiązującego uchwalanymi przez organy terenowe. Plan z 1961 r. został prawidłowo uchwalony, wywierał i nadal wywiera wpływ na stosunki własnościowe nieruchomości położonych w Warszawie. Minister Infrastruktury uznając moc obowiązującą tego planu dla celów oceny legalności decyzji z dnia [...] lipca 1969 r., podniósł, że skoro jak ustalono przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod usługi komunalne – centralę telefoniczną, to tym samym przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, której nie mogły zrealizować osoby prywatne, zasadnie organ dekretowy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości przy ul. K. 11 róg J. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że działalność telekomunikacyjna została zaliczona do katalogu gałęzi gospodarki narodowej objętych, zgodnie z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 317) monopolem państwa. Minister Infrastruktury uznał, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, będącego osobą fizyczną, pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w prawidłowo uchwalonym i obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym organ dekretowy wydając badane rozstrzygnięcie zastosował się do dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] września 2009 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę w całości podtrzymał ustalenia i ocenę prawną dokonaną przy wydaniu poprzedzającej decyzji. Minister Infrastruktury podkreślił, że kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1969 r. wydana została w oparciu o przepisy ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a zgodnie z art. 7 ww. dekretu gmina zobligowana była do przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Minister Infrastruktury podniósł, że organ administracji publicznej jest związany oceną prawną dokonaną w sprawie przez sąd administracyjny. Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 grudnia 2002r. sygn. akt I SA 1174/01 stwierdził, że "organ bierze pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie tego prawa". Odnosząc się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r." zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. w ocenie organu nadzoru pomimo nie odnalezienia publikacji tego planu miał on rangę prawa powszechnie obowiązującego. Minister Infrastruktury podkreślił, że tym samym w oparciu o założenia ww. planu należy dokonać oceny zgodności przedmiotowej decyzji z prawem. Jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały nr 26/200 z dnia 23 listopada 1965 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (Dz.U. Rady Narodowej m.st. Warszawy 28/224) w sprawie wycinkowego uzupełniania ww. planu uzupełnionego uchwałą nr 95/370 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 8 stycznia 1963 r. wprowadzającej zmiany do planu z 1961 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod usługi komunalne – centralę telefoniczną. Tym samym zdaniem organu oczywistym jest, że w świetle ówcześnie obowiązującego prawa inwestycja ta nie mogła zostać zrealizowana przez prywatnego właściciela, dlatego też należy stwierdzić, że organ dekretowy zasadnie odmówił przyznania prawa własności czasowej. Minister Infrastruktury wskazał, że ustaleń tych nie zanegował ani Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 1174/01, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 910/07. Minister Infrastruktury nie podzielił stanowiska skarżącego zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel mógł wydzierżawić nieruchomość Poczcie Polskiej, gdyż w myśl przytoczonego powyżej art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. to dotychczasowy właściciel miał korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a nie dotychczasowy właściciel za pośrednictwem osób trzecich. Przy czym należy podnieść, że skarżący bezzasadnie utożsamiają punkt usług pocztowych z budową centrali telefonicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadniczym problemem w sprawie było ustalenie czy Ogólny Plan Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Ochota zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia1961 r. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K. [...] róg J. Minister Infrastruktury pomimo podjętych działań nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego Warszawy oraz jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. Minister Infrastruktury w przypadku uchwały nr [...] odnalazł również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1965 r., nr 28 poz. 223-229. Jednakże fakt prawidłowo uchwalonej nowelizacji planu jest niewystarczający do uznania, że pierwotny plan został również opublikowany zgodnie z przepisami prawa. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy nie można uznać aby plan uchwalony 31 stycznia 1961 r. mógł stanowić podstawę do wydania decyzji o przyznaniu własności czasowej do przedmiotowej działki gruntu. Z uwagi na to, że organ winien wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, Minister Infrastruktury winien zbadać jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu w ostatnim ważnym planie zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o ten plan dokonać ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem. W tych okolicznościach sprawy rozważania organu dotyczące oceny zgodności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lipca 1969 r. z prawem, w oparciu o założenia planu Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowego i Kierunkowego z 1961 r. będące konsekwencją uznania przez organ, że przedmiotowy plan pomimo nie odnalezienia jego publikacji miał rangę prawa powszechnie obowiązującego, są przedwczesne, a odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących pogodzenia sposobu korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu z 1961 r. jest zbędne. Należy zwrócić uwagę, że kwestie dotyczące obowiązywania planu Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowego i Kierunkowego z 1961 r. nie były przedmiotem rozważań przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 1174/01, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 910/07 wskazał, iż organ powinien dokonać ustaleń czy Ogólny Plan Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Ochota zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia1961 r. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał w sprawie niniejszej oceny prawnej dotyczącej uchwalenia i obowiązywania Ogólnego Planu Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowy i Kierunkowy z 1961 r. Nie negując faktu uchwalenia powyższego planu, jego nowelizacji oraz stosowania, nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru w kwestii jego obowiązywania. Zważyć należy, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Skarga jest uzasadniona. Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Minister Infrastruktury wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, iż obowiązujący i powszechnie stosowany plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r. nie mieści się w pojęciu planu zabudowania, o którym stanowi przepis art. 7 ust. 2 dekretu, b) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, że przepis ten został rażąco naruszony podczas orzekania przez organy dekretowe; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności dotyczących ustalenia, który plan zagospodarowania obowiązywał w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń, b) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, c) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 ust. 2 ww. dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, – względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, – zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 7 ust. 2 dekretu "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy (...)". Wykładnia art. 7 ust. 2 oraz zastosowanie tego przepisu w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowa. W zaskarżonych decyzjach organ prowadził ustalenia co do planu uchwalonego 31 stycznia 1961 r., wskazując jednocześnie na fakt wielokrotnej jego nowelizacji. Zasadnie Sąd wywiódł, że organ winien wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności do gruntu nieruchomości warszawskiej. Plan obowiązujący w dacie wydania decyzji może stanowić podstawę do ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączyło możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podkreślono "(...), że w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się taką konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) zostało uzależnione od tego, czy da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Zakładano konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny), da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Należało zwrócić uwagę, że przyznanie prawa własności czasowej wiązało się z określeniem warunków korzystania z gruntu, z uwzględnieniem przepisów o własności czasowej". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też w uzasadnieniu, że "(...) nie można było ówcześnie wykluczyć użycia własności prywatnej dla realizacji celów publicznych (wykorzystania budynków i gruntów pod nimi na urzędy, szkoły itp.). Tym bardziej że nawet w tamtym systemie realizacja celów użyteczności publicznej nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie planowanej. Jeśli tak, to – uwzględniając art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich – nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez właściciela z ustaleniami planu. Innymi słowy, nie można a priori zakładać braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej), jeżeli grunt ten został przeznaczony w planie na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie (...) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem". Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1969 r. nr [...] organ obowiązany był ustalić zgodność w tym zakresie z przepisami prawa, których kierunek wykładni zawarto w powołanej uchwale. W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jeszcze jeden zasadniczy aspekt wykładni art. 7 ust. 2 dekretu wskazując, że "Nie bez znaczenia dla przyjętej interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich pozostaje i to, że brak jest podstaw, aby przepisy, które wprowadziły «rewolucyjne» ograniczenia prawa własności interpretować rozszerzająco. Przeciwnie, należy je wykładać zawężająco (...)". Ten podniesiony aspekt wykładni ma szczególną wartość w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym, zasady sprawiedliwości społecznej". Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że art. 7 ust. 1 i 2 dekretu określa sztywne reguły przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Określenie tych reguł wymagało, przez ingerencję w konstytucyjne prawo ochrony własności, ustalenia indywidualnego w sprawie czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej – usługi komunalne wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Brak takich ustaleń oznacza zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawnej. Zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego niezapisanego i w następstwie wyprowadzenie konsekwencji prawnej w niej niezapisanej stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie zatem podstawowe znaczenie prawne ma ustalenie przeznaczenia nieruchomości z planem obowiązującym w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzji z [...] lipca 1969 r. nr [...]. W decyzji tej ogólnikowo powołano się na plan zagospodarowania przestrzennego terenu nieruchomości warszawskiej przy ul. K. [...] i J., oraz że przeznaczony został pod użyteczność publiczną, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1968 r. nr [...]. W decyzji tej określono, że grunt nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. K. [...] r. J. obejmuje 4 działki. Decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1968 r. w związku z decyzją z [...] lipca 1969 r. wymaga wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, czy całość działek wymagała objęciem realizacja centrali telefonicznej. W aktach załącznik do tej decyzji lokalizacyjnej jest nieczytelny. Przyjęcie zatem stanowiska, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] z [...] stycznia 1961 r. obowiązywał nie ma przesądzającego znaczenia. Przyjmując, że ogłoszenie nastąpiło w sposób zwyczajowo przyjęty otwiera obowiązek szczegółowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie, z uwzględnieniem zmian do planu wprowadzonych, obowiązujących w dniu wydania decyzji z [...] lipca 1969 r. Ustalenia jaki zakres gruntu był koniczny dla realizacji celu użyteczności publicznej i czy, jak podkreślono w uchwale, realizacja tego celu uzależniona była od pozbawienia właściciela prawa własności czasowej, dają dopiero podstawę do oceny, czy w sprawie rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 1969 r. wystąpił stan faktyczny zapisany w normie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu przez przyjęcie, że obowiązujący i powszechnie stosowany plan zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 1961 r. nie mieści się w pojęciu planu zabudowy, o którym stanowi przepis art. 7 dekretu bez powiązania ze wskazaniem przepisu prawnego, który o tym w sposób jednoznaczny, czy w drodze wykładni przesądzał, nie można uznać za zasadny. W sprawie podstawowe i przesądzające znaczenie ma w sposób szczegółowy ustalenie przeznaczenia gruntu, według obowiązujących w dniu wydania decyzji, zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takich ustaleń w zaskarżonej do Sądu decyzji brak. Zasadnie zatem Sąd zarzucił brak ustaleń stanu faktycznego, stosując środek na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowość wykładni art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje, że brak pełnych ustaleń co do przeznaczenia gruntu w planie na dzień wydania decyzji, będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje, że zasadnie Sąd wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało zastosowanie środka na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenia stanu faktycznego organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu faktycznym. Ogólnikowość ustaleń przez odesłanie do miejscowego planu i decyzji lokalizacyjnej bez dokładnej konkretyzacji, nie daje podstaw do dokonania ustaleń przez sąd. Akta sprawy w wielu przypadkach są nieczytelne (ksero), co nie daje podstaw do oceny, przy braku przedstawienia pełnych ustaleń stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.