II SA/Bd 1347/10

Dnia 1 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 1347/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta T. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce P. w W. pozwolenia na budowę na działce nr [...] w C. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z wieży stalowej kratowej o wysokości 54,6 m, systemu anten na wieży, urządzeń teletechnicznych w szafach, ogrodzenia z furtką, zasilenia elektrotechnicznego i dojazdu istniejącym zjazdem. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż przyczyną nieuwzględnienia wniosku spółki w powyższym zakresie jest niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami przyjętego uchwałą nr XXIX/206/2006 Rady Gminy Czernikowo z dnia 12 lipca 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernikowo w zakresie obejmującym dwa wybrane obszary – wieś Czernikowo i część wsi Wygoda (opublik. Dz. Urzęd. Woj. Kuj. –Pom. 2006 r., Nr 141, poz. 2114, zm. 2008 r., Nr 88, poz. 1444). Oznaczony bowiem w wymienionym planie symbolem E-9U teren, na którym położona jest działka nr [...] przeznaczony jest pod sprecyzowany rodzaj usług publicznych – targowisko, z zakazem wprowadzania trwałej zabudowy, zaleceniem utwardzenia terenu targowiska oraz wydzielenia miejsc parkingowych dla klientów targowiska. Plan zawiera również zapis obligujący do wyposażenia targowiska w podstawowe media infrastruktury technicznej, do których zaliczono wodę, kanalizację i energię elektryczną. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż w obowiązującym planie przewidziano dla takich inwestycji jak bazowa stacja telefonii komórkowej tereny oznaczone symbolem G-39T. Odwołując się od powyższej decyzji do Wojewody K. spółka P. podniosła, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami planu, gdyż przedmiotowy teren przewidziany jest pod usługi o charakterze publicznym z obowiązkiem wyposażenia go w podstawowe media, zaś do mediów należy także infrastruktura telekomunikacyjna. Spółka powołała się nadto na przepis art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675), zgodnie z którym przeznaczenie terenu na cele między innymi usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda K. wydaną w dniu [...] decyzją nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ II instancji stwierdził, że stosownie do wymogów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy C. wskazano odrębny teren dla potrzeb lokalizacji masztu telekomunikacji, jak również, że w planie tym w sposób precyzyjny określono sposób zagospodarowania przestrzennego każdej jednostki strukturalnej. Nadto ze względu na to, iż według umowy najmu inwestor dysponuje tylko częścią działki nr [...] o powierzchni 68 m², a w § 6 pkt 15 uchwały nr XXIX/206/2006 jako strefę ograniczonego użytkowania terenu określono obszar w promieniu 54,7 m od podstawy masztu telekomunikacji, to na takim obszarze w razie udzielenia pozwolenia na budowę stacji, będą istniały ograniczenia dla przyszłej i istniejącej zabudowy wynikające z samego faktu istnienia masztu telefonii komórkowej, co będzie równoznaczne z ograniczeniem zawartej w art. 4 Prawa budowlanego zasady swobody budowlanej będącej rozwinięciem konstytucyjnej zasady ochrony własności. Spółka P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody K., wnosząc o jej uchylenie. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że postanowienia tego planu uniemożliwiają wnioskowaną inwestycję. Zdaniem skarżącej przeznaczenie przedmiotowego terenu usług na targowisko stanowi ograniczenie dla inwestycji sprzeczne z ww. ustawą. Również nie ma podstaw do zakazania realizacji projektowanej inwestycji w związku z zapisem planu dotyczącym strefy ograniczonego użytkowania, gdyż nie będzie ona ograniczała sąsiednich nieruchomości w zabudowie. Nadto infrastruktura telekomunikacyjna mieści się w pojęciu podstawowych mediów infrastruktury, jakie przewidziane są w planie na działce nr [...]. W skardze zamieszczono także zarzut naruszenia art. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle art., 46 wymienionej ustawy z dnia 7 maja 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) poprzez uznanie, iż spółce nie przysługuje prawo do realizacji projektowanej inwestycji na działce [...]. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano na posiadane prawo do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane i brak sprzeczności przedsięwzięcia z interesem osób trzecich. Z jednej bowiem strony tereny położone w sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem E-9U przeznaczone są w planie, pod zabudowę mieszkaniową z ograniczeniem jej wysokości do trzech kondygnacji – 13,0 m, a ograniczenie to nie dotyczy budowli (należy do nich stacja bazowa), zaś z drugiej strony analiza oddziaływania na środowisko przy maksymalnym pochyleniu anten wykazała, iż oddziaływanie to poprzez promieniowanie o wartościach przekraczających dopuszczalne, wystąpi na obszarze niedostępnym dla ludności – na wysokości ponad 28m, a tym samym nie ograniczy dopuszczalnej zabudowy sąsiednich nieruchomości do wysokości 13 m. Skarżąca powołała się dodatkowo na uzasadnienie do projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz wyrok WSA w Gorzowie z 16 września 2010 r. sygn. II SA/Go 476/10 w sprawie ze skargi operatora telekomunikacyjnego na uchwałę zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego dotyczącą wyprowadzonych w tymże planie ograniczeń dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną niekorzystnych dla spółki P. zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, który określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętym planem. W ramach realizacji nałożonego ww. przepisem obowiązku zbadania zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno – prawnymi organ administracji architektoniczno – budowlanej winien przeanalizować treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania i ocenić przedłożony projekt pod kątem jego zgodności z zawartymi w nim regulacjami. Ze względu na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, przy dokonywaniu jego wykładani należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o stanowisku organu, jak również o ocenie prawidłowości tegoż stanowiska przez Sąd, a nadto oznacza to, że prymat winna mieć wykładania językowa - logiczna z dopuszczeniem możliwości skorzystania z innych dyrektyw interpretacyjnych (systemowej i funkcjonalnej) dopiero wówczas, gdy ta interpretacja zawodzi. W niniejszej sprawie Sąd obligowany był ocenić, czy wydane przez organy orzekające rozstrzygnięcia były wynikiem prawidłowej wykładani ustaleń uchwalonego przez Radę Gminy Czernikowo w dniu 12 lipca 2006 r., zmienionego uchwałą nr XI/69/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r. planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym dwa wybrane obszary, tj. wieś Czernikowo i część wsi Wygoda (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. –Pom. 2006 r., Nr 141, poz. 2114, zm. 2998 r., Nr 88, poz. 1444). Skarżąca wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] położonej w miejscowości C. Z części graficznej planu wynika, że działka ta znajduje się granicach terenu oznaczonego symbolem E-9U. W § 61 rozdziału 5 dotyczącego jednostki strukturalnej E, działu III części tekstowej planu zatytułowanego "Ustalenia dotyczące poszczególnych jednostek strukturalnych i terenów" przeznaczenie podstawowe powyższego terenu określono jako "usługi o charakterze publicznym – targowisko", ustalając jednocześnie dla tego terenu zakaz wprowadzania trwałej zabudowy, obowiązek wyposażenia w podstawowe media infrastruktury technicznej (woda, kanalizacja, energia elektryczna), a nadto zalecenia utwardzenia nawierzchni targowiska i wydzielenia miejsc parkingowych dla klientów targowiska. W powyższym unormowaniu nie przewidziano przeznaczenia uzupełniającego terenu, przez które zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 8 planu należy rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Nie ma w nim również mowy o "dopuszczeniu" innego niż targowisko, co oznacza jeden rodzaj usług – usługi handlowe, sposobu zagospodarowania. Zwrot "dopuszcza się" oznacza, w świetle § 6 ust. 1 pkt 27, możliwość działań lub lokalizacji obiektów budowlanych i urządzeń określonych w ustaleniach planu, inaczej mówiąc – posiłkowy charakter zagospodarowania. Projektowana budowa stacji bazowej na działce nr [..] mogłaby być uznana za zgodną z planem, jeśli byłaby dopuszczalna jako uzupełniające zagospodarowanie obok przewidzianego na niej targowiska. Ponadto zauważyć należy, że podstawa wieży stacji bazowej, jak wynika z projektu budowlanego, posadowiona byłaby na fundamencie z zamontowanymi kotwami fundamentowymi, a więc stacja ta byłaby budowlą trwale związaną z gruntem i nie byłaby obiektem tymczasowym (przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej – art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), zaś w § 61 planu wyłączona została trwała zabudowa. Bezsporne jest, że w pojęciu mediów infrastruktury technicznej mieści się stacja bazowa telefonii komórkowej, bowiem w myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej rozumie się między innymi realizację przewodów i urządzeń telekomunikacyjnych. Jednakże wbrew twierdzeniu skarżącej, ten rodzaj mediów nie jest przewidziany na terenie o symbolu E-9U. Zapis planu jednoznacznie wskazuje, iż obowiązek wyposażenia w media obejmuje tylko doprowadzenie wody, energii elektrycznej oraz realizację kanalizacji, które to inwestycje określono w planie jako podstawowe media infrastruktury technicznej. Regulacje zawarte w omawianym § 61 planu winny być interpretowane w kontekście wszystkich innych zapisów planu, a nie w sposób od nich oderwany, jednostkowy. Dlatego też nie można pomijać, jak to czyni skarżąca, okoliczności, iż w § 74 planu przewidziano teren, na którym wprost dopuszczono realizację urządzeń telekomunikacyjnych, a mianowicie teren o symbolu planistycznym G-39T. W przepisie tym jako przeznaczenie podstawowe terenu ustalono maszt telekomunikacji. Oznacza to, że Rada Gminy świadomie zadecydowała o usytuowaniu tylko na tym właśnie terenie przedmiotowej inwestycji. Gdyby nawet zatem w § 61 ust. 1 pkt 2 planu tylko ogólnie ustanowiono obowiązek wyposażenia w media, to w świetle zapisu § 74 planu należałoby przyjąć, iż skoro organ samorządu wyraźnie eksponuje wśród urządzeń infrastruktury właśnie ten ich rodzaj, to gdyby zamierzał dopuścić lokalizację stacji bazowej na terenie E-9U, wyraźnie by to wskazał. Nadmienić również należy, że wprawdzie kwestia zasad i warunków wyposażenia działek budowlanych (vide § 6 ust. 1 pkt 5 – definicja działki) w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej jest przedmiotem regulacji w § 24 ust. 2 rozdziału 8, dział II planu pt. "Ustalenia ogólne dotyczące całego obszaru objętego planem, " to jednak w przepisie tym pominięto media infrastruktury telekomunikacyjnej oraz zaznaczono, iż ma on zastosowanie, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Tak więc jednym zapisem planu dotyczącym tego rodzaju inwestycji, co projektowana i ustalającym wiążąco przeznaczenie podstawowe terenu na cele stacji bazowej telefonii komórkowej (maszt telekomunikacji) jest wspomniany wyżej § 74 planu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że lokowanie objętej wnioskiem stacji bazowej telefonii komórkowej na leżącej w obrębie jednostki strukturalnej E- teren o symbolu 9 U- działce nr [..] jest niedopuszczalne, co w konsekwencji stanowiło wystarczającą przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo na przepis § 6 pkt 14 planu, zgodnie z którym, w przypadku wydania pozytywnego dla skarżącej spółki rozstrzygnięcia należałoby wokół masztu telekomunikacyjnego ustanowić w promieniu 54, 7 m od jego podstawy strefę ograniczonego użytkowania, co wprowadzałoby ograniczenia dla przyszłej lub istniejącej zabudowy, stanowi jedynie argument uzupełniający przemawiający przeciwko proponowanej lokalizacji inwestycji i uznanie go za słuszny, czy też chybiony nie ma znaczenia w świetle przestawionej wyżej interpretacji § 61 planu, dla dokonanej wyżej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji. Chybiony jest zarzut skarżącej, iż odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej naruszono art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rodzaju usług i sieci telekomunikacyjnych (zarzut nr 2 skargi). Zgodnie z art. 46 ust. 1 wskazanej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Adresatem powyższego przepisu są organy samorządu terytorialnego stanowiące o prawie miejscowym, jakim jest między innymi miejscowy plan zagospodarowania, a nie organy administracji publicznej. Wskazuje na to nie tylko treść tego unormowania, lecz również przepis przejściowy ustawy – art. 75 ust. 2 obligujący gminy do dostosowania w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, treści planów miejscowych do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako szczególny akt normatywny wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i wszystkie organy, w których gestii pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków podmiotów upoważnionych do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Dopóki nie zastanie uchylony (zmieniony) lub nie zostanie stwierdzona jego nieważność, obligowane są uwzględniać zawarte w nim ustalenia. Nie jest natomiast dopuszczalna w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena legalności decyzji dotyczącej udzielenia - odmowy udzielenia pozwolenia na budowę kontrola przez Sąd zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, bowiem oznaczałoby to w wyjście poza granice sprawy, wbrew przepisowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Kontrola ta mogłyby być dokonana tylko w ramach odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolejnego unormowania zawartego w omawianym artykule ustawy z 7 maja 2010 r., a mianowicie - jego ustępie 2, wynika, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Nadto przepis ten stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Treść drugiej części cytowanego przepisu wskazuje na "złagodzenie" przez ustawodawcę zapisów planu w zakresie dotyczącym wymienionych w nim terenów o określonym przeznaczeniu przy lokowaniu na nich inwestycji łączności publicznej. Jednakże owe złagodzenie, jak i cały ust. 2 dotyczy tylko sytuacji, gdy w planie miejscowym brak jest specjalnie wyznaczonego terenu lub terenów pod inwestycję z zakresu łączności publicznej. W ocenie Sądu powyższa regulacja wprowadza ograniczenia co do liczby stacji telefonii komórkowej. Odmienne stanowisko oznaczałoby bezprzedmiotowość wyznaczania miejsc pod stacje w planie, skoro wbrew planowi – poza planem każdy podmiot mógłby uzyskać lokalizację stacji przy spełnieniu li tylko warunków z art. 46 ust. 2 ustawy. Celem ustawodawcy jest, by podstawą lokalizacji tego rodzaju inwestycji jako zasada były ustalenia planu, na co wskazuje także treść ust. 1 art. 46, w którym obliguje organy samorządu by nie wprowadzały do planu zagospodarowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Lokalizacja przedmiotowych inwestycji na warunkach określonych w ust. 2 ma być wyjątkiem od powyższej zasady. Tak więc ze względu na to, iż w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącym C. i części wsi W. przewidziane jest w jednostce strukturalnej G na terenie o symbolu 39T, usytuowanie inwestycji telekomunikacyjnej (niezależnie od tego czy teren jest już zajęty na ten cel, czy też nie), skarżąca nie może skutecznie domagać się zatwierdzenia projektu budowlanego w oparciu o rozwiązania przyjęte w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Uwzględnienie wniosku skarżącej byłoby wyjściem poza ograniczenia ilościowe wynikające z planu. Bezzasadny jest nadto zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1 organy nie stosowały, zaś art. 46 ust. 2 nie miał w niniejszej sprawie zastosowania). Art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) statuuje, że podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane ma prawo do jej zabudowy, jednakże pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W rozpatrywanej zaś sprawie proponowana lokalizacja instytucji naruszałaby przepisy aktu prawa miejscowego. Z kolei w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego..., jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 5 pkt 9 tej ustawy i dotyczy sytuacji, gdy wnioskowane zagospodarowanie terenu jest zgodne z planem miejscowym, co jak - wskazano - w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty T. Wojewoda K. nie naruszył prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.