II GSK 1631/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. - następcy prawnego R. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2475/10 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków technicznych udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. o sygn. VI SA/Wa 2475/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki z o.o. [...] z siedzibą w Krakowie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków technicznych koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 941/09), mając na uwadze wytyczne tego Sądu przyjął, że Prezes Urzędu Kontroli Elektronicznej działając w ramach posiadanych kompetencji uprawniony był do ustalenia ostatecznych warunków technicznych koncesji, które to ustalenie w sprawie okazało się być konieczne w zakresie dwukrotnego uzgodnienia. W ogłoszeniu z dnia 30 marca 2007 r. Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, opublikowanym w Monitorze Polskim z 2007 r. Nr 26, poz. 288, zawarto jedynie podstawowe warunki techniczne, odsyłając do szczegółowych informacji możliwych do uzyskania droga telefoniczną. Były zatem dostępne w procesie koncesyjnym. Na etapie projektu Prezes UKE sygnalizował na pogorszenie zasięgu odbioru stacji [...] MHz oraz [...] MHz, dodanie jako konieczne do przekazanej w dniu [...] lutego 2005 r. charakterystyki promieniowania stacji [...] MHz ograniczenia mocy w sektorze 30–40 do 200 W oraz w sektorze 80–100 do 300 W z uwagi na możliwość pogorszenia zasięgu odbioru stacji Iława 90,2 MHz. Koniecznym zatem stało się dodanie do przekazanej w dniu [...] lutego 2005 r. charakterystyki promieniowania stacji [...] MHz ograniczenia mocy w sektorze 330–340 do 200 W. Oznacza to, że już na etapie projektowanego ogłoszenia sygnalizowana była konieczność wprowadzenia zmian. Skarżąca zatem nie była zaskoczona tymi zmianami. Konsekwencją powyższego jest to, że Prezes UKE uzgodnił z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. warunki techniczne w sprawie udzielenia koncesji z zastrzeżeniem parametrów wskazanych w postanowieniu (za wyjątkiem charakterystyk promieniowania anten oraz maksymalnej skutecznej mocy promieniowania stacji M. do 0,1 kW) oraz P. (do 0,2 kW). Chodziło o odpowiednie dostosowanie parametrów technicznych stacji, aby nie dochodziło do wzajemnego zakłócania się stacji nadawczych. Działania te określone zostały przepisem art. 34 ust. 1a pkt 3 oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531) w związku z art. 114 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało szczegółowo omówione a jednocześnie wskazano przyczyny, dla których warunki te należy dostosować do podanych w zaskarżonym postanowieniu. Parametry techniczne określone w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. istotnie odbiegały od uzgodnionych z Prezesem UKE w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. Ustalenia techniczne Prezesa UKE nie podlegały ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, gdyż wyprowadzone zostały przez specjalistyczny techniczny organ regulacyjny i znajdują swoje podstawy w przepisach prawa. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a uzasadnienie sporządzone z zachowaniem warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Strona w toku postępowania administracyjnego miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie i składania wniosków oraz przeglądania akt. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o., będąca następcą prawnym od [...] marca 2011 r. Spółki z o.o. [...] z siedzibą w K., zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię art. 34, 36 ust. 3, 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.); § 16 i 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Naruszenie zaś przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 6, 7, 8 i 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podała, że ustalenie parametrów technicznych nastąpiło w sposób sprzeczny z uzgodnionymi warunkami technicznymi określonymi w ogłoszeniu Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Zmiana w toku postępowania warunków i przedmiotu postępowania nastąpiła z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska i argumentacji prawnej skarżącej czyni rozstrzygnięcie wadliwym. Podniesione zarzuty są istotne i uzasadnione, dlatego spowodowały złożenie skargi kasacyjnej. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność aktu z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie się kasatora do art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy się z krytyczną oceną kontroli w zakresie sposobu naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy. Przepis ten podlega samodzielnej ocenie w związku z tym, że wchodzi w zakres zarzutu naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do powyższego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, nie jest on uzasadniony. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Kasator odwołując się do tego zarzutu nie podniósł, że niemożliwa stała się kontrola instancyjna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Zarzut zatem dotyczący braku rozważań prawnych nie znajduje potwierdzenia. Wbrew twierdzeniom kasatora z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do każdego zarzutu z uwzględnieniem oceny stanowiska każdej ze stron w kontekście także argumentacji prawnej. O ile nawet przyjąć subiektywną ocenę strony, że Sąd I instancji mógł szerzej odnieść się do kwestii prawnych, to zarzut taki nie może stanowić dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do podjęcia uzgodnień warunków technicznych innych niż wynikało to z ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 marca 2007 r. Kasator powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołał się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi o zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pozyskiwania zaufania i zasadę pisemności. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej, oddalając skargę mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały w jego ocenie miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami. Przepis art. 6 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Zasada ta ustanowiona została w art. 7 Konstytucji. Chodzi zatem o działanie na podstawie i w granicach prawa. Granice te wyznacza art. 8 także Konstytucji. Przepis zaś art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Realizacja zaś zasady wynikającej z art. 8 uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a.. Naruszenie zaś art. 14 nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro nie wskazano w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (§) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Należy zauważyć, a co już wyżej podkreślono – Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 14 w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że zasada pisemności oznacza obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Odstępstwo od tej zasady określa § 2 tego przepisu. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polega na zmianie w toku postępowania warunków i przedmiotu postępowania. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do oceny, że parametrów technicznych w stosunku do warunków i przedmiotu postępowania wskazanych w Ogłoszeniu Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 marca 2007 r., opublikowanych w Monitorze Polskim z 2007 r. Nr 26, poz. 288, nie można było zmieniać. Ta argumentacja jest nie do przyjęcia, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) oraz art. 106 k.p.a., a więc w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zaskarżonym postanowieniem Prezes uzgodnił szczegółowe warunki techniczne przedstawione w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Z ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 marca 2007 r. jednoznacznie wynikało, że parametry techniczne zawierały jedynie podstawowe warunki techniczne z odesłaniem do szczegółowych informacji pozyskiwanych drogą telefoniczną. Oznacza to, że informacje istotne dla skarżącej Spółki były jej dostępne w procesie koncesyjnym i nie można przyjąć zaskoczenia tymi zmianami. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uzgadniając warunki techniczne przedstawione w uchwale nr [...] z [...] marca 2008 r. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (za wyjątkiem charakterystyki promieniowania anten i maksymalnej skuteczności mocy promieniowanej stacji [...]) wskazał na konieczność zmiany parametrów technicznych tych stacji uzgodnionych z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji pismem z dnia [...] lutego 2005 r. ze względu na ochronę innych stacji nadawczych. Działał zatem w zgodzie z § 20 ust. 1 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 5, poz. 41 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej, tj. art. 37 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Przepis ten określa, że w postępowaniach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. od a/ do g/, a więc w sprawach o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych, Przewodniczący Krajowej Rady przekazuje Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej uchwałę Krajowej Rady w celu zajęcia stanowiska w zakresie określonym w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy, a więc sposób rozpowszechniania programu, między innymi lokalizację stacji i tym podobne. Zasadnie zatem stwierdzono, że w sytuacji kolizji częstotliwości należało parametry techniczne odpowiednio dostosować i Prezes UKE był zobowiązany działać w ramach określonych przepisami art. 34 ust. 1a pkt 3 oraz art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji do wydania i wydać postanowienie, aby zapobiec negatywnym skutkom wskazanym przez przepis art. 114 ust. 3 pkt 6 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Powyższe oceny w całości wyczerpują podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, skoro kasator powiązał ich naruszenie z przepisami prawa procesowego, a które związane są z brakiem podstaw do podjęcia kwestionowanego i zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).