II GSK 1451/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 2140/10 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia1lutego 2011r.,sygn.akt. I SA/Kr 2140/10 objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. O., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS, Zakład), z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia dodatkowej opłaty z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku I. O. reprezentowanego przez matkę W. O. z dnia 29 czerwca 2010 r. ZUS Oddział w C., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty w kwocie 5.618,79 zł. Organ uznał bowiem, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. .U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej jako: u. o s.u.s., ani też przesłanki o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ zaznaczył, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, albowiem nie było wobec niego prowadzone przymusowe dochodzenie zobowiązań, zatem nie stwierdzono braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, z tych też powodów nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Ponadto wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, nie dostarczył bowiem żadnych dokumentów i danych obrazujących aktualną sytuację materialną oraz rodzinną, przez co organ nie mógł rzetelnie ocenić sytuacji, w jakiej znajduje się I. O. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., ZUS Oddział w C. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono analogiczne argumenty, jak w poprzedniej decyzji. Od powyższej decyzji I. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 4 u. o s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dalej WSA zauważył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 83 ust. 4 u. o s.u.s. z uwagi na zawarte w tym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczającym jest więc, że pracownik organu jest czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji i podejmuje jakiekolwiek czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy. Sytuacja, w której pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończone wydaniem pierwszej decyzji ZUS prowadzone było głównie przez kierownika referatu G. D., starszego inspektora A. N., kierownika referatu egzekucji E. K. oraz naczelnika wydziału realizacji dochodów A. P. Odciski pieczątek służbowych oraz podpisy ww. pracowników w różnych konfiguracjach znajdują się na pismach sporządzanych i kierowanych do strony w toku sprawy, a dodatkowo A. N., G. D. i E. K. podpisały obok zastępcy dyrektora Ł. P. decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy brali natomiast udział wykonując poszczególne czynności procesowe następujący pracownicy: Ł. P., E. K., A. P., A. N., G. D., przy czym trzech ostatnich pracowników podpisało również decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Z powyższego według Sądu I instancji wynika, że wszystkie osoby biorące udział w wydaniu decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2010 r., uczestniczyły czynnie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji zdaniem WSA nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i dlatego Sąd ten orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 83 ust. 4 u. o s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u. o s.u.s., polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia w szczególności zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, iż pracownicy Oddziału ZUS w C. biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. winna ulec uchyleniu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w sytuacji ponownego rozpatrywania przez ZUS sprawy, w której Zakład ten wydał w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto użyty w art. 83 ust. 4 u. o s.u.s. zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ, czyli ZUS. Brak cechy dewolutywności, powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. Przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. procesowa instytucja wyłączenia pracownika mająca na celu wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu, dotyczy postępowań dwuinstancyjnych. Skoro przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 84 ust. 4 u. o s.u.s. nie można mówić o toku instancji oraz o niższej i wyższej instancji, to przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania. Ponadto pracownicy ZUS są powiązani służbowo z Prezesem Zakładu i nie mają prawem zagwarantowanej niezależności w zakresie orzekania i w związku z tym udzielenie upoważnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy innemu pracownikowi ZUS, niż ten który wydał decyzję w pierwszej instancji byłoby tylko iluzoryczną gwarancją bezstronności, a w przekonaniu organu rentowego rodziłoby także znaczne komplikacje natury organizacyjno-kadrowej i nie służyło ekonomice postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, że występujące w sprawie zagadnienie prawne, dotyczące wyłączenia pracownika ZUS biorącego udział w wydaniu pierwszej decyzji w sprawie od podejmowania czynności związanych z ponownym rozpoznaniem sprawy, było już przedmiotem rozważań i orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W wyrokach z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wobec orzekających w imieniu Zakładu pracowników ZUS nie stosować art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Oba powołane wyroki wydane zostały w stanie prawnym takim samym jak w sprawie niniejszej tj. przed zmianą k.p.a. wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje, w ramach naruszenia prawa materialnego, art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zaś pozostałe zarzuty kwalifikuje jako naruszenie prawa procesowego. Stwierdzić należy, że wszystkie postawione przez kasatora zarzuty mieszczą się w sferze przepisów postępowania, a więc ujęte powinny być w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Powyższe nie oznacza wszakże, iż błędnie zakwalifikowane w skardze kasacyjnej zarzuty uniemożliwiają kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, bowiem niezależnie od kwalifikacji w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 p.p.s.a., zbadać należy, czy doszło do naruszenia przepisów wskazanych przez kasatora (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 458). Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegającej na przyjęciu, iż postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest dwuinstancyjne jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie i trafnie stwierdził, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek nie ma charakteru dewolutywnego. Sąd ten zasadnie przyjął, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie różni się konstrukcyjnie od odwołania i posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zatem z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dostrzegał różnice między odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i nie twierdził, iż to ostatnie jest postępowaniem w drugiej instancji, Sąd ten nie traktuje postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako postępowania dwuinstancyjnego, a jedynie jako postępowanie bardzo zbliżone do instancyjnego. Zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest więc nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy było uzasadnione zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i wyłączenie pracowników Zakładu, bowiem uczestniczyli w wydaniu decyzji niższej instancji, uznać należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, mimo ponownego orzekania przez ten sam organ, należy stosować m.in. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i wyłączyć pracownika, który brał udział w wydawaniu pierwszej decyzji. Odpowiedź na to pytanie pozwoli ocenić zasadność drugiego zarzutu kasacyjnego. Na wstępie należy zwrócić uwagę na podobieństwo funkcji procesowej postępowania wywołanego odwołaniem i wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołanie ma spowodować ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego rzędu. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ma doprowadzić do tego, aby sprawa była ponownie rozpoznana w takim zakresie jak w postępowaniu odwoławczym, jednak przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Jak wskazano wyżej, decyzje o umarzaniu należności z tytułu nieopłaconych składek należą do Zakładu, który również rozstrzyga ponownie sprawę w razie złożenia wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W praktyce oznacza to, że podejmowane w tych sprawach rozstrzygnięcia podpisywane być powinny przez organ reprezentujący Zakład. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność ZUS realizuje się nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS pracownikom jednostek terenowych. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek podejmowana w jakimkolwiek oddziale terenowym Zakładu i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Prezesa ZUS, jest decyzją Zakładu wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. a w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wobec pracowników ZUS, orzekających w imieniu Zakładu na podstawie udzielonych upoważnień, nie stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazany przepis stanowił, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (od 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji", co usuwa niejasność, na tle której doszło do sprawy niniejszej). Nie ulega wątpliwości, że pracownicy Zakładu upoważnieni do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą opisane nim sprawy. Nie może też być wątpliwości, że pomimo prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie. Na konieczność respektowania powyższych wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu, członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu, rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, w którego skład wchodzi określona liczba osób (organ kolegialny) lub który reprezentowany jest przez upoważnionych pracowników (organ w znaczeniu funkcjonalnym), dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela kierunek wykładni zaprezentowany w cytowanym orzeczeniu siedmiu sędziów NSA, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Podobny pogląd prezentują niektórzy przedstawiciele doktryny (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck wyd. 11, str. 153, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II str. 221-222, Zakamycze 2005). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w stanie prawnym przed 11 kwietnia 2011 r. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał obydwa zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. D. Skupień M. Bosakirska M. Jagielska