I SA/Wa 1357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po wniosków Prezydenta Miasta L. oraz Zakładów P. S.A. z siedzibą w L., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], obręb [...], (działka budowlana, zabudowana), uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] (działka budowlana, zabudowana), uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., oddano Ministerstwu Obrony Narodowej-Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w L. w nieodpłatny zarząd grunty państwowe, położone w L., w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...], oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ w oparciu o odpis z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych ustalił, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa pod zarządem i w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej. Organ ustalił, w oparciu o pismo Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia 31 marca 2008 r., że działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...], o pow. [...] ha utworzyły działkę nr [...] w obrębie [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zwrócił uwagę na art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 14 lipca 1961r.o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969r., Nr 22, poz.159) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) Organ wskazał, ze Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego1993 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Zakłady P. w L., z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [..], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], objętego księgą wieczystą Nr [...]. Działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Zakładów P. S.A. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazana okoliczność nie daje podstawy do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, jak również jego ustanowienie nastąpiło w drodze decyzji organu administracji publicznej. Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. W związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej nie można stwierdzić, że organ administracji nie jest uprawniony do jej cofnięcia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr 544 z dnia 16 lipca 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1kpa stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...], wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. powołanej ustawy przepisy wprowadzające. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta L. oraz Zakłady P. S.A. z siedzibą w L. Prezydent Miasta L. wskazał, iż skomunalizowana nieruchomość jest uregulowana w księdze wieczystej KW [...] a nie w księdze wieczystej Nr [...] i z tego względu, jego zdaniem, zaskarżona decyzja jest nietrafna. Natomiast w opinii Zakładów P. S.A. z siedzibą w L. zaskarżona decyzja winna stwierdzać nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. jedynie w części dotyczącej działki [...], a nie natomiast odnosić się do całej działki ew. nr [...]. Jednocześnie skarżąca Spółka nie kwestionowała w swym wniosku argumentacji organu nadzoru w kwestii faktu wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. oraz Zakładów P. S.A. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu dzielnicowego L. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r, oddano Ministerstwu Obrony Narodowej - Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w L. w nieodpłatny zarząd grunty państwowe, położone w L., w obrębie ulic: [...],[...],[...],[...], oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha utworzyły działkę nr [...] w obrębie [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] ( obejmującej działkę nr [...]), obręb [...], Działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa pod zarządem i w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej. Organ podkreślił, że fakt przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ zwrócił uwagę, ze działka nr [...], opisana jest w księdze wieczystej Kw Nr [...], natomiast działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania opisana jest w księdze wieczystej Kw [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że nie mógł orzekać w przedmiotowym postępowaniu w jakiej części sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, a mógł jedynie orzekać kasacyjnie. Zwrócił uwagę, że organ w swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990r. - poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta L. działający w imieniu Gminy L. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenia art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 156 § 1 Kpa i wnosił o jej uchylenie w całości, wraz z decyzją ją poprzedzającą. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnia faktu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] marca 1986 r. nr [...], orzekająca o ustaleniu ceny państwowego gruntu oddanego w zarząd, oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...] o pow. [...] m2 oraz w sprawie ustalenia na rzecz Zakładów P. nowych opłat rocznych za zarząd. Skarżący zwrócił uwagę, że przekazanie działki nr [...] o pow. [...] m2 w zarząd MON-u stanowiło dla organu nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności komunalizacji terenu o pow. [...] m2, co zdaniem strony skarżącej nie jest racjonalne ze społecznego punktu widzenia. Skoro teren sporny przekazany w zarząd MON-u został precyzyjnie określony, to organ nadzoru winien decyzję podjąć tylko w zakresie działki nr [...] o pow. [...] m2. Zdaniem skarżącego organ nadzoru nie wziął również pod uwagę, że według mapy ewidencji gruntów oraz budynków (stan na dzień 30 czerwca 1975 r. ) działka nr [...] o pow. [...] m2 obejmowała powstałą w terminie późniejszym działkę nr [...] o pow. [...] m2, a zatem jej przekazanie w użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 1989 r., Nr [...], było obarczone błędem. Skarżący podkreślił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r., Nr 22, poz.159), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywał, że "Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych". A contrario, fakt przekazania Ministerstwu Obrony Narodowej - Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w L. w nieodpłatny zarząd między innymi działki nr [...] nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, z zatem słusznie minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzuty skargi są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., oddał Ministerstwu Obrony Narodowej-Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w L. w nieodpłatny zarząd grunty państwowe, położone w L., w tym między innymi działkę nr [...]. W aktach sprawy brak jest decyzji na podstawie której dokonano wygaszenia przedmiotowego prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], sankcjonowałoby rażącą niezgodność z prawem, stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Jak słusznie zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie mógł orzekać w przedmiotowym postępowaniu w jakiej części sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, a mógł jedynie orzekać kasacyjnie. W postępowaniu nadzorczym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Organ w postępowaniu nadzorczym nie mógł podjąć decyzji tylko w zakresie działki nr [...] o powierzchni [...] mtr.kw., albowiem przedmiotem decyzji komunalizacyjnej była działka [...] o powierzchni [...] mtr. kw., w skład której wchodzi działka nr [...]. Aby ograniczyć postępowanie do działki nr [...] organ nadzoru mówiłaby doprowadzić do wydzielenia przedmiotowej działki gruntu z działki nr [...], a do tego nie jest władny w postępowaniu nadzorczym. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.