II SA/Rz 1107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. spraw ze skarg S. B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; Z. P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; Z. M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz W. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; w przedmiocie wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r. o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), decyzjami z dnia [...] września 2010 r.: 1. nr [...] po rozpoznaniu odwołania S. B. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem S. B. z dnia 9 lipca 2010 r. o wpisaniu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, 2. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Z. P. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem Z. P. z dnia 21 lipca 2010 r. o wpisaniu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, 3. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Z. M. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem Z. M. z dnia 21 lipca 2010 r. o wpisaniu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, 4. nr [...] po rozpoznaniu odwołania W. S. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem W. S. z dnia 21 lipca 2010 r. o wpisaniu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze – utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W jednobrzmiących uzasadnieniach stwierdzone zostało, że wnioskodawcy pismami z dnia 9 lipca 2010 r. i z dnia 21 lipca 2010 r. zwrócili się do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy o weryfikację wykazu pracowników pracujących w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, ustalonego i obowiązującego w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w L., w którym są zatrudnieni na stanowiskach sanitariusza szpitalnego. Po przeprowadzeniu postępowania Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wskazując, że zgodnie z pkt 23 Załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, na mocy przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.), zaliczane są do prac o szczególnym charakterze. Ponieważ wnioskodawcy jako sanitariusze na oddziale psychiatrycznym pełnią funkcje pomocnicze przy obsłudze i opiece nad pacjentami i stanowisko to nie zalicza się do personelu medycznego, dlatego nie zostali ujęci w wykazie stanowisk i imiennym wykazie pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W odwołaniach S. B., Z. P., Z. M. i W. S. twierdzili, że praca sanitariusza odpowiada kryteriom pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, gdyż sanitariusze w oddziale psychiatrycznym są pracownikami najbardziej narażonymi na agresję ze strony pacjentów, bardziej niż lekarze i pielęgniarki. Po rozpoznaniu spraw w trybie odwoławczym Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy decyzje organu I instancji i wskazał, że do obowiązków sanitariusza zatrudnionego na Oddziale Psychiatrycznym Szpitala w L. należy m.in. utrzymanie w czystości pokoju i sprzętu znajdującego się w salach chorych oraz obsługa chorych tzn. toaleta, karmienie, pomoc pielęgniarce przy wszelkich czynnościach przy chorych, przy których jest niezbędna asysta drugiej osoby. Zgodnie z art. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a także wykreślenia go z tej ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Od sanitariuszy wymagane jest wykształcenie podstawowe i przeszkolenie, co nie pozwala uznać, że osoby te legitymują się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych. Organ odwoławczy powołał się na wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zawarte w opracowaniach: Terminologia wybranych pojęć w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz wyjaśnienia dotyczące niektórych rodzajów prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, udzielone w związku z zapytaniem ubezpieczonych i płatników składek z dnia 18 maja 2010 r. (opubl. www.emeryturypomostowe.gov.pl), w których wyjaśniono pojęcie "personel medyczny". Są to osoby wykonujące zawód medyczny, zdefiniowany w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdzie sanitariusz nie został zaliczony do tzw. personelu medycznego. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W jednobrzmiących skargach S. B., Z. P., Z. M. i W. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i dopuszczenie jako dowodów: opinii prawnej dotyczącej pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze Biura Analiz Sejmowych [...] , interpelacji poselskiej nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., odpowiedzi Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 marca 2010 r., Interpretacji poselskiej z dnia 9 lutego 2010 r., nr [...] oraz odpowiedzi Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2010 r., których kserokopie załączyli do skargi. Nadto ponowili argumentację zawartą w odwołaniach podkreślając charakter pracy sanitariusza, który jest najbardziej narażony na agresję ze strony pacjentów, bardziej niż lekarze i pielęgniarki. W odpowiedzi na skargi Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o ich oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi są uzasadnione. I. Poza sporem pozostaje, że w związku ze skargami wnioskodawców, w dniu 9 sierpnia 2010 r. inspektorzy pracy przeprowadzili kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w L. Podczas kontroli ustalono, że zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] pracodawca określił rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych występujących na stanowiskach pracy w zakładzie oraz wykaz stanowisk, na których należy wykonać pomiary. Według tego zarządzenia na stanowisku sanitariusza w Oddziale Psychiatrii nie występują czynniki szkodliwe, stąd na stanowisku tym nie przeprowadza się badań i pomiarów czynników szkodliwych. Z tego powodu pracodawca nie zamieścił sanitariusza szpitalnego w obowiązującym wykazie stanowisk, ani w imiennym wykazie pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Na podstawie tych ustaleń Inspektor Parcy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowania administracyjne o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Decyzje te, po rozpoznaniu odwołań wnioskodawców, utrzymane zostały w mocy; rozstrzygnięcia, na wstępie opisane, stanowią przedmiot skarg. II. Organy Państwowej Inspekcji Pracy procedowały na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), zwanej dalej ustawą o PIP, znowelizowanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych /Dz. U. Nr 237, poz. 1656/ oraz w oparciu o unormowania zawarte w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. W załączniku tym, pod pozycją 23 wymienione zostały "Prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego /Dz. U. Nr 111, poz.535 ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Wszczęte taką skargą postępowanie /co ma miejsce w konkretnym przypadku/, uprawniało PIP do przeprowadzenia postępowania kontrolnego i wydania nakazu, którego adresatem jest pracodawca pracownika wnoszącego skargę. Wynika to z art. 11a ustawy o PIP który stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Nakaz, o jakim mowa w art. 11a ustawy o PIP ma formę decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 pkt 1) tej ustawy /w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a/, przy czym - zgodnie z art. 34 ust. 1 - decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-7, wydawane są w formie: 1) pisemnej; 2) stanowiącej wpis do dziennika budowy; 3) ustnej . Kolejne ustępy art. 34 ustawy o PIP zawierają unormowania procesowe odnoszące się do decyzji wymienionych w ustępie 1, a więc do decyzji, o których mowa w art. 11 ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że poza przepisem art. 34 ustawy /i w ogóle poza ustawą/ znalazły się decyzje mające swe oparcie w art. 11a ustawy o PIP. Upoważnia to do konstatacji, do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z art. 12 ustawy o PIP który stwierdza, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). III. Przedstawione powyżej uwagi o charakterze ogólnym są istotne dla rozstrzygnięcia, ponieważ do decyzji z art. 11a ustawy o PIP mają w zupełności zastosowanie przepisy k.p.a. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Natomiast umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji /zob. Komentarz do K.p.a. – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 1996, str.459-460/. W orzecznictwie z kolei podkreśla się, że w świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu (zob. wyrok SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN 20/96, OSNAPiUS 1996, nr 22, poz. 330), zaś umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 1998 r., I SA/Ka 177/97, niepubl.). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu /por. wyroki NSA z dnia 21 września 2009 r. sygn. IIOSK 1393/09 – LEX 611777, czy też WSA z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. ISA/Lu 451/09 – LEX 532454/. Wobec tego przepis art. 105 §1 k.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zaznaczyć też należy, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wszczęte na skutek skargi z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych postępowanie obligowało organy Inspekcji Pracy do wydania decyzji merytorycznej: albo nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, albo decyzji o braku podstaw do wydania nakazu umieszczenia pracownika w tej ewidencji. Brak było natomiast przeslanek do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji jego umorzenia z tej przyczyny. Podkreślić też należy, że brzmienie art. 11a ustawy o PIP nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tego, że adresatem takiej decyzji winien być pracodawca /w rozpoznawanej sprawie - Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w L./, a nie pracownik, będący stroną tego postępowania. Ponieważ organy podejmując decyzje o umorzeniu postępowania naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. 2) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Rozpoznając ponownie sprawy wszczęte skargami pracowników organy uwzględnią uwagi wyżej poczynione i podejmą merytoryczne rozstrzygnięcia przewidziane przepisem art. 11a ustawy o PIP, a w wydanych decyzjach pouczą strony o terminie odwołania wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Wezmą też pod uwagę, że pojęcie "personel medyczny" użyte w załączniku Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie może być wykładane poprzez definicję "zawodu medycznego", gdyż "personel medyczny" jest pojęciem szerszym /każda osoba wykonująca zawód medyczny może wchodzić w skład personelu medycznego ale nie odwrotnie/. Wobec tego o tym, czy konkretne stanowisko pracy przynależy do "personelu medycznego" musi decydować stan faktyczny /wykonywane przez pracownika na stanowisku pracy czynności/, oceniony pod kątem przesłanek z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.