II GSK 2416/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Andrzej Kuba (spr.) NSA Czesława Socha Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2686/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu [...] czerwca 2008 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ch. z siedzibą w M. – (dalej "Kierownik BP ARiMR) wniosek o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku tym wskazano, że użytki rolne zostaną przeniesione na rzecz następcy – M. K. W dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżąca złożyła do ww. BP ARiMR umowę darowizny w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., na mocy której J. i L. K. przekazali swoje gospodarstwo na rzecz M. K. W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję o przyznaniu J. K. renty strukturalnej w wysokości 954.44 zł na okres od września 2008 r. do września 2017 r. W dniu [...] stycznia 2009 r. Kierownik BP ARiMR wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na niespełnienie przez przejmującą gospodarstwo M. K. wymogów dotyczących odpowiednich kwalifikacji zawodowych, przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej określonych w § 7 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 109, poz. 750 ze zm.). Również w dniu [...] stycznia 2009 r. Kierownik BR ARiMR wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. wskazując w jej uzasadnieniu, że M. K. nie ma ww. kwalifikacji zawodowych wymaganych w przypadku przejęcia gospodarstwa i ubiegania się przez pierwotnego posiadacza o rentę strukturalną. Następnie w dniu [...] lutego 2009 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania J. K. renty strukturalnej. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor W. OR ARiMR wszczął natomiast postępowanie w sprawie ustalenia nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych J. K. na mocy ww. decyzji z dnia [...] września 2008 r. Natomiast w dniu [...] września 2009 r. Dyrektor W. OR ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., o odmowie przyznania renty strukturalnej i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Dyrektor W. OR ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Następnie w dniu [...] marca 2010 r. Dyrektor W. OR ARiMR wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] września 2009 r. o przyznaniu renty strukturalnej. W dniu [...] maja 2010 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania J. K. renty strukturalnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Prezes ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 3.817,76 zł, powiększonej o należne odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR stwierdził w szczególności, że M. K. przejmująca gospodarstwo skarżącej nie spełniała warunków określonych w §7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., tj. nie posiadała co najmniej 3-letniego stażu pracy w rolnictwie. Z tego powodu decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor W. OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] września 2008 r. przyznającą skarżącej rentę strukturalną. Wystąpiła zatem konieczność wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W odniesieniu do powiększenia podlegającej zwrotowi kwoty tych płatności o należne odsetki Prezes ARiMR wyjaśnił, że na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy ARiMR do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że przekazanie gospodarstwa rolnego następcy nie jest jedynym warunkiem uzyskania renty strukturalnej. Celem działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest bowiem poprawa struktury agrarnej kraju oraz przyspieszenie procesu wymiany pokoleniowej wśród osób prowadzących gospodarstwa rolne, a także poprawa rentowności i konkurencyjności gospodarstw rolnych poprzez ich przejmowanie przez osoby młodsze, dobrze przygotowane do zawodu rolnika. W związku z powyższym rolnicy, którzy ubiegają się o przyznanie renty strukturalnej powinni przekazywać swoje gospodarstwa na rzecz osób, które spełniają konkretne - określone w rozporządzeniu wymagania, których posiadanie jest gwarancją realizacji celu działania. W odniesieniu do argumentacji skarżącej jakoby decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych środków była skutkiem wadliwego postępowania pracowników ARiMR, Prezes ARiMR wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia więc konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje natomiast swoim zakresem zarówno nienależnie, jak i nadmiernie pobrane środki publiczne w oparciu o decyzję, która następnie została usunięta z obrotu prawnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Oddalając skargę na wstępie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Prezesa ARiMR z [...] września 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r., mocą których ustalono skarżącej, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd I instancji podniósł, że Prezes ARiMR słusznie uznał, że skarżąca utraciła prawo do uzyskania płatności z tytułu renty strukturalnej. W takiej sytuacji środki pieniężne przekazane jej z tytułu wypłaty renty strukturalnej na podstawie decyzji następnie usuniętej z obrotu prawnego, należało uznać za pobrane nienależnie w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, a to musiało skutkować zobowiązaniem skarżącej do ich zwrotu. Podkreślić przy tym należy, że – jak słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności od przyczyny, z powodu której wypłata tych płatności nastąpiła. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także powołanych w skardze przepisów Kodeksu cywilnego, przepisów tych bowiem nie stosuje się w przedmiotowej sprawie. Prawo do renty strukturalnej, w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, dlatego też przepisy prawa cywilnego nie mają tutaj zastosowania. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo również określono kwotę podlegającą zwrotowi jak i obciążono skarżącą odsetkami wskazując, że stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe w tym zakresie zawarte zostały – w myśl dyspozycji art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR – w Dziale III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.). Nadto należy w tym miejscu zaznaczyć, iż rozstrzygnięcie to jest zgodne nie tylko z ww. przepisem prawa krajowego, ale również z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 2004.141.18 z 30 kwietnia 2004 r.). Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła 1. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 4. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez jego niezastosowanie (pominięcie), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa przez błędną jego wykładnię, w szczególności przesłanek kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych określonych w tym przepisie, 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez rażące naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 30 ust.1 in fine ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa polegające na dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów nie spełniającej kryteriów przewidzianych przepisem art.233 § 1 k.p.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca szczegółowo uzasadniła powołane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Prezesa ARiMR wydaną w oparciu o art. 29 ust.1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na - współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (pkt 2a), - finansowanie przez Agencje pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2 b). Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ponadto, skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwoty nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje w naruszeniu art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i konsekwentnie w uzasadnieniu zarzutu powtarza, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sad I instancji kontrolując decyzję organu wydanej w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu uznając, iż obejmuje on swoim zakresem zarówno nienależnie jak i nadmiernie pobrane środki publiczne w oparciu o decyzję, która została następnie usunięta z obrotu prawnego, co w niniejszej sprawie – bez wątpienia – miało miejsce. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 30 ust. 1 in fine ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazać należy, że także te przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej toczy się na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). W ustawie tej wskazano w art. 20 ust. 1, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej, a art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy dotyczy rent strukturalnych. W związku z tym Działanie "Renty strukturalne" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, dlatego też wskazane wyżej przepisy postępowania, w tym przepisy Kodeksu cywilnego, nie miały tutaj zastosowania. Z wyżej już wskazanych powodów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy o ARiMR. Ponadto dodać należy, że w art. 28 ust. 1 są wskazane sytuacje, tj. umorzenie wierzytelności albo rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty wierzytelności, które następuje na podstawie umowy zawartej z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w związku z czym nie mógł mieć zastosowania przepis art. 28 ust. 4, ani tym bardziej przepisy prawa cywilnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.