II SA/Bk 418/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 października 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienie niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa "[...]" B. S.A. w B. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w sprawie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji tego organu: - z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych (o wys. do 35 m) na płycie fundamentowej wraz z konstrukcją stalową wsporczą do instalacji, wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki oznaczonej nr [...], położonej w B. przy ul. E. [...] oraz - z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych (o wys. do 40 m) na płycie fundamentowej wraz z konstrukcją stalową wsporczą do instalacji, wraz z jej obudową oraz budowie wentylatorni, pompowni, kotłowni, estakad rurociągowych (m.in. do obsługi procesu rektyfikacji), zbiorników magazynowych i innych urządzeń technicznych, na części działki nr [...], położonej w B. przy ul. E. [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla zespołu zbiorników rektyfikacyjnych (o wys. do 35 m) na płycie fundamentowej wraz z konstrukcją stalową wsporczą do instalacji, wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki oznaczonej nr [...], położonej w B., przy ul. E. [...]. Decyzja ta w dniu 12 stycznia 2006 r. stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zbiorników rektyfikacyjnych (o wys. do 40 m) na płycie fundamentowej wraz z konstrukcją stalową wsporczą do instalacji wraz z jej obudową oraz budowie wentylatorni, pompowni, kotłowni, estakad rurociągowych (m.in. do obsługi procesu rektyfikacji), zbiorników magazynowych i innych urządzeń technicznych, na części działki nr [...], położonej w B., przy ul. E. [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 10 stycznia 2007 r. W dniu 6 listopada 2007 r. "[...]" Spółka z o.o. w B. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wznowienie postępowań zakończonych opisanymi wyżej decyzjami, powołując się na przesłanki z art.145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] Prezydent Miasta B., rozpatrując ponownie w/w wniosek, wznowił postępowania w przedmiotowych sprawach. A następnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uchylenia własnych decyzji ostatecznych z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] (znak [...]) oraz z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] (znak [...]). Jako powód odmowy uchylenia przedmiotowych decyzji organ wskazał okoliczność, iż wnioskodawca nie posiada statusu strony w postępowaniach zakończonych w/w decyzjami ostatecznymi. W tej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołała się "[...]" Spółka z o.o. Zarzuciła ona organowi I instancji naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca spółka nie jest stroną w sprawie, z uwagi na niewykazanie, że decyzje dotyczą jej interesu prawnego lub obowiązku. Odwołująca się spółka podniosła, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzjami ostatecznymi, wskazując tu na negatywne oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie, iż odwołująca się spółka nie jest stroną w sprawach, w których domaga się wznowienia postępowania. Wprawdzie nieruchomość stanowiąca własność skarżącej spółki nie graniczy z terenem, dla którego przedmiotowymi decyzjami ostatecznymi ustalono warunki zabudowy, jednakże z tego względu nie można a priori wykluczyć posiadania przez skarżącą spółkę interesu prawnego w tych sprawach. Według organu II instancji przedsięwzięcia, dla których w/w decyzjami ostatecznymi ustalono warunki zabudowy, ze względu na swój charakter (instalacje przemysłowe) mogą mieć zasięg oddziaływania wykraczający poza nieruchomości położone w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Odwołująca się spółka powoływała się na powyższe okoliczności wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodów na tę okoliczność, czego jednak organ I instancji nie uczynił, uznając że zgłoszone wnioski dowodowe nie mają wpływu na tok postępowania w sprawie. Twierdzenie organu, jakoby wnioskowane przez skarżącą spółkę dowody pozostawały bez znaczenia dla sprawy, nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła "[...]" B. S.A. z siedzibą w B. Skarżąca zarzuciła, ze decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyprowadzenie wniosku o braku dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że "[...]" Spółka z o.o. nie jest stroną w sprawach, w których domaga się wznowienia postępowania, podczas gdy spółka nie pozostaje właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i nie wykazuje się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Strona skarżąca podniosła także zarzut rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wobec braku przysługiwania "[...]" Spółka z o.o., statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie przepisów art. 7,10 § 1 i 81 k.p.a. poprzez całkowite przerzucenie na organ administracyjny ciężaru dowodzenia przysługiwania "[...]" Spółka z o.o. interesu prawnego do udziału w przedmiotowych postępowaniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego unormowania wynika, iż ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wyraźnie wskazał na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie interes prawny, użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W myśl zaś ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. W przepisach prawa musi zatem istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. W przypadku normy prawnej uprawniającej - określony podmiot może uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej - może być on obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy następuje autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Tak, więc o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzić należy, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. W tym miejscu trzeba bowiem podkreślić, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie, więc równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Gd 116/07, Lex 355451). W przedmiotowej sprawie "[...]" Spółka z o.o. uzasadniała swój udział w sprawie w charakterze strony tym, iż zamierzona przez [...] S.A. inwestycja, w szczególności uruchomiona linia rektyfikacyjna, niekorzystnie wpływa na działkę spółki ze względu na przekroczenia norm hałasu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, aby "[...]" Spółka z o.o. wskazała normy prawa administracyjnego, na której oparła swój interes prawny. Zgodzić się tu należy z organem I instancji, iż takie oczekiwanie strony nosi cechy jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. Prezydent Miasta B. prawidłowo wskazał, iż standardy emisji hałasu w środowisku w okresie wydawania przedmiotowych decyzji określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Rozporządzenie to wskazywało tereny, na których obowiązywały dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Do tych szczególnych obszarów zaliczano m.in. obszary ochrony uzdrowiskowej, tereny szpitali w miastach i poza miastem, tereny zabudowy mieszkalnej jedno i wielorodzinnej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Analogiczne rozwiązania przyjęto w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Tymczasem jak wynika z akt sprawy tereny, na których zlokalizowana jest inwestycja stanowiąca przedmiot kontrolowanych decyzji, jak i teren "[...]" Spółki z o.o. są terenami przemysłowo – składowo – magazynowymi i w świetle przywołanej wyżej regulacji prawnej nie są terenami chronionymi akustycznie. Implikuje to stwierdzenie, iż w obowiązujących przepisach prawa brak jest normy, z której "[...]"Spółka z o.o. mogłaby wywieść interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający do bycia stroną postępowań zakończonych kontrolowanymi w niniejszym przypadku rozstrzygnięciami administracyjnymi. Samo zaś, gołosłowne twierdzenie, iż planowana inwestycja będzie miała ujemny wpływ na nieruchomość wnioskodawcy nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. W ocenie Sądu, organ I instancji trafnie stwierdził, iż w takiej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby przeprowadzanie szczegółowych pomiarów natężeń drgań, o co wnioskowała "[...]" Spółka z o.o., gdyż pozostałyby one bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Stanowisko to, wbrew twierdzeniom organu II instancji zostało szczegółowo przedstawione w treści uzasadnienia organu I instancji. Zgodzić się należy z organem II instancji, iż obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W tym też celu organ jako gospodarz postępowania określa kierunek jego prowadzenia oraz dopuszcza z urzędu dowody niezbędne do wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji ma obowiązek wyręczać strony postępowania w dowodzeniu swoich racji, takiego zobowiązania nie nakłada na organy, żaden obowiązujący przepis prawa. Dlatego też rację ma skarżąca spółka, iż to na "[...]" Spółce z o.o. spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniach zakończonych kontrolowanymi decyzjami administracyjnymi. Ten interes prawny ponad wszelką wątpliwość nie został jednak wykazany w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy także podzielić pogląd zawarty w skardze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydając zaskarżoną decyzję wadliwie zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wykazało konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przecież ta przesłanka uzasadnia podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie. Z powołanej wyżej normy prawa procesowego bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wówczas to przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga przy tym podkreślenia, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie tego typu kwalifikowane wady postępowania przed organem I instancji nie wystąpiły. Nadto organ odwoławczy podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie sprecyzował jednocześnie, w jaki sposób należy uzupełnić materiał dowodowy postępowania zebrany przez organ I instancji, bowiem za takie nie można uznać jedynie ogólnikowe nakazanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z regułami płynącymi z art. 7 i art. 77 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).