IV SA/Wa 2161/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Okręgu P. w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 2161/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7, art. 127 ust. 4 oraz art. 140 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r, nr 239, poz. 2019 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. Z., K. Z. i G. Z. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa naturalnego z odsypisk w korycie rzeki [...] od km 95+200 do km 95+600 i od km 96+100 do km 98+600 oraz z koryta [...] od km 0+000 do km 0+500. Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez P. Okręg w K. Odwołujący zarzucił, że decyzja nie uwzględnia części warunków przedłożonych przez Związek w piśmie z dnia 15 stycznia 2010r. oraz naruszyła art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Rozpoznając odwołanie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał w dniu [...] września 2010r. decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji otrzymał w toku postępowania pismo Związku przedstawiające negatywne skutki wykonywania prac ziemnych w korycie rzeki prowadzące do zamulania złożonej przez ryby ikry. W piśmie tym wnioskował o prowadzenie wydobycia kruszywa poza okresami tarła ryb i inkubacji ikry tj. od 1 marca do 30 czerwca każdego roku, o zobowiązanie wnioskodawcy do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która ureguluje warunki uczestniczenia w kosztach zarybiania oraz odszkodowania w związku z ograniczeniem możliwości korzystania z wód obwodu rybackiego. Odnośnie części żądań zostały one uwzględnione, natomiast jeśli chodzi o koszty zarybiania oraz odszkodowanie organ stwierdził, że brak podstaw do ich uznania z uwagi na brak udokumentowania, że szkody takie wystąpią. Organ II instancji podzielił stanowisko Marszałka, że brak podstaw aby w decyzji nałożyć na uprawnionego obowiązek zawarcia umowy cywilnej. Odnośnie naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne z akt wynika, że Związek nie udokumentował aby wykonywanie pozwolenia powodowało określone szkody. Jeśli Związek udokumentuje te szkody istnieje możliwość nałożenia obowiązków w trybie art. 133 prawa wodnego. Ponadto planowane prace zostały uzgodnione przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył P. Okręg w K. i zarzucił naruszenie prawa tj. art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne poprzez brak zastosowania ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 6 tej ustawy oraz naruszenia interesu skarżącego poprzez nie uwzględnienie wniosków skarżącego złożonych w piśmie z dnia 15 stycznia 2010r. Skarga wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie wykazał zasadności prowadzenia poboru kruszywa w miesiącu czerwcu. Związek nie musi udowadniać, że w miesiącu czerwcu odbywa się tarło ryb i inkubacja ikry bo są to fakty notoryjne (art. 228 § 1 kpc). Odnośnie kwestii szkody w rybostanie argumentacja organów jest całkowicie chybiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, gdyż zaskarżone orzeczenie wydano z uchybieniem przepisom art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 15 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie wykazał w dostateczny sposób, że stanowisko zajęte przez organ I instancji jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Strona w odwołaniu powołała się na swoje pismo z dnia 15 stycznia 2010r., zawierające konkretne postulaty, wnioski i propozycje postanowień decyzji. Część z tych wniosków została przez I instancję uwzględniona w całości, inne częściowo, a reszta została zupełnie pominięta. Składając odwołanie Związek wskazywał, że nie wszystkie postulaty zostały uwzględnione przez Marszałka i w tym upatrywał wadliwości decyzji organu I instancji. Oczywiście organ II instancji rozpatrujący odwołanie nie ma obowiązku uwzględnienia żądania odwołania, jednakże musi ustosunkować się do zarzutów odwołania. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani – jak wyżej wskazano - żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania, sformułowanej w art. 11 kpa, takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1132/07, Lex nr 501315). Takimi zaś kwestiami jest okres wyłączenia poboru kruszywa w miesiącu czerwcu, ustalona rzędna głębokości wydobycia kruszywa, nie zasypywanie wyboi oraz pól międzyostrogowych, prowadzenie na bieżąco pomiarów rzędnej dna koryta rzeki, informowanie o awariach mogących mieć wpływ na śnięcie ryb i termin obowiązywania pozwolenia. Zagadnienia te nie zostały w ogóle rozważone przez organ II instancji. Organ wbrew wyraźnemu stanowisku odwołującego zaniechał rozważenia tych kwestii pomimo, że mogły mieć one wpływ na treść pozwolenia wodnoprawnego. Odnośnie natomiast istotnej kwestii naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz najważniejszej kwestii kosztów zarybiania i odszkodowania. Rozważania w tym zakresie należy uznać z jednej strony za dalece niewystarczające, a drugiej oparte na wadliwym założeniu. Organ bowiem twierdzi, że Związek nie udokumentował, aby wykonywanie przedmiotowego pozwolenia powodowało określone szkody. Tymczasem art. 128 ust. 1 pkt 7) prawa wodnego stanowi, że w pozwoleniu ustala się obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, a tym w szczególności obowiązki wobec uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego. Norma zatem nie wymaga spełnienia przesłanki wystąpienia szkody, jak to wskazuje organ, lecz wystarczające jest samo narażenie na taką szkodę. W świetle przytoczonego przepisu należy stwierdzić, że zadaniem organu było ustalenie, czy roboty wykonywane na podstawie przedmiotowego pozwolenia mogą narazić Związek na wystąpienie szkody. Należy jeszcze raz podkreślić, że wystarczająca jest sama potencjalna możliwość wystąpienia takiej szkody, aby zagwarantować ewentualnemu poszkodowanemu takie rozwiązania (nie koniecznie w postaci odszkodowania), które zapobiegłyby lub zminimalizowały te ewentualne uszczerbki. Tymczasem organ II instancji odnosząc się do tego zarzutu odwołania stwierdził, że zainteresowany nie wykazał, aby wykonywanie przedmiotowego pozwolenia powodowało określone szkody. Stanowisko takie należy uznać za całkowicie błędne w świetle art. 128 ust. 1 pkt 7) prawa wodnego. Dalej art. 128 ust. 2 pkt 6) prawa wodnego stanowi, że w razie potrzeby dodatkowo w pozwoleniu można ustalić obowiązek podjęcia działań służących poprawie stanu ryb lub uczestniczenia w kosztach zarybiania wód, jeśli wskutek realizacji pozwolenia nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji. Skoro strona podnosiła tę okoliczność zadaniem organu było rozważenie, czy realizacja pozwolenia spowoduje zmniejszenie populacji ryb, czy też nie, ewentualnie, że niemożliwe jest na obecnym etapie ustalenie tej okoliczności. Ponieważ w decyzji I instancji zabrakło tego rodzaju postanowień, a w odwołaniu Związek wyraźnie powołał się na normę art. 128 ust. 2 pkt 6) prawa wodnego, obowiązkiem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w ramach zasady dwuinstancyjności było rozważenie, czy wskutek wykonywania pozwolenia nastąpi zmniejszenie populacji ryb. Wystąpienie bowiem tego czynnika warunkuje jakiekolwiek działania restytucyjne lub odszkodowawcze, które mogą zostać nałożone na podmiot uzyskujący pozwolenie. Nadto, co też winno zostać rozważone, ustalenie tych kwestii pozostawiono uznaniu organu. Nie było zatem przeszkód, aby organ wywiódł, iż konkretna sytuacja nie usprawiedliwia zastosowania przywołanego przepisu, bądź też nie istnieje taka potrzeba. Jednak w tym kierunku muszą iść rozważania organu, nie zaś polegać na krótkiej konstatacji, że Związek nie udowodnił aby wykonywanie pozwolenia spowodowało szkodę dla skarżącego. Niezrozumiałe natomiast jest żądanie skarżącego, aby nałożyć w decyzji na uprawnionego obowiązek zawarcia ze Związkiem umowy cywilnej. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach prawa, co też powinno zostać zauważone przez organ rozpatrujący odwołanie. Sąd w niniejszym wyroku nie wypowiada się w żadnym zakresie co do zgodności z przepisami prawa decyzji Marszałka Województwa [...]. Jedynie stwierdza, że z przyczyn procesowych decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, aby organ ten ponownie rozpatrzył sprawę i ustosunkował się do rzeczowych argumentów odwołania. Przy czym ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odniesie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Pkt 2. wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a..