I SA/Wa 997/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. Z. i R. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 (wydzielonej z działki nr [...]), położonej przy ul. [...] w R., zajętej pod drogę powiatową. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności działki nr [...], powstałej z działki nr [...], położonej przy ul. [...] w R. zajętej pod drogę powiatową. W wyniku odwołania złożonego przez H. Z. i R. Z., Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] ponownie orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności działki nr [...], położonej przy ul. [...] w R., zajętej pod drogę powiatową. W wyniku odwołania złożonego przez H. i R. Z., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2008 r. H. Z. i R. Z., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]), w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność H. Z. i R. Z. Na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, póz. 179),ulica [...] uzyskała status drogi wojewódzkiej. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, póz. 1071), a w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998r. przebiegała przez działkę nr [...]. Ustalono to na podstawie mapy szczegółowej uzbrojenia terenu z 1977 r., mapy sytuacyjno -wysokościowej z 1977 r. i mapy zasadniczej w skali 1:1000 z 1988 r. Przebieg drogi publicznej - ul. [...] przez działkę nr [...] w liniach rozgraniczających odpowiadających granicom wydzielonej działki nr [...] potwierdziła również przeprowadzona w dniu 12 kwietnia 2006r. wizja w terenie. Z dołączonych do akt sprawy umów wynika, że nad nieruchomością nr [...], wchodzącą w skład ulicy [...], sprawowane było władztwo publicznoprawne polegające na letnim i zimowym jej utrzymaniu oraz wykonywaniu bieżących napraw i remontów. W świetle powyższego dowodów organ uznał, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; nie wynika też z akt, aby istniały inne przesłanki z art. 156 § 1 Kpa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. Z. i R. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Zaskrżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz art. 6 i 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że droga przechodząca przez działkę [...] była drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy organ nadzorczy słusznie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja kwietnia 2006 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa tj. art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz art. 6 i 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) o co wnioskowali skarżący. Na wstępie należy podnieść, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Z tego obowiązku, zdaniem Sądu, organ nadzorczy prowadzący przedmiotowe postępowanie wywiązał się prawidłowo. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, będący materialnoprawną podstawą badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię, nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem , iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniała wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie przepisów art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Wynika to z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy takich jak: mapa uzbrojenia terenu z 1997 r., mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1977r., mapa zasadnicza z 1988 r., mapa podziałowa wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. oraz protokół z oględzin z dnia 12 kwietnia 2006 r. Ponadto H. Z. i R. Z. w piśmie z dnia 3 lutego 2005 roku potwierdzili zajęcie części działki nr [...] pod ulicę [...] o szerokości [...] mb i długości [...] mb co stanowi około [...] ha i jest to pas wyłożony płytami betonowymi. Takie stanowisko zostało zajęte przez skarżących po złożeniu wniosku przez Powiat [...] o nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Prawidłowo więc organ nadzorczy stwierdził, że wobec zaistnienia powyższych przesłanek, Wojewoda [...] obowiązany był wydać decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i wobec powyższego w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że w stosunku do pobliskiej działki (nr [...]) położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność C. B. oraz L. D., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej przejścia z mocy prawa na własność Powiatu [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. Każde z tych postępowań administracyjnych ma bowiem indywidualny charakter. To, że w stosunku do działki sąsiedniej została wydana innej treści decyzja, niż w stosunku do działki nr [...], nie oznacza automatycznie, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z tego powodu rażąco narusza prawo. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.