II SA/Wa 1757/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Ewa Grochowska-Jung Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą B.P. stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Komendant Rejonowy Policji w D. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] wymierzył B.P. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji za popełnienie czynu określonego w art. 145 § 2, 3 i 4 d.k.k. w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 48, poz. 212), tj. o to, że w dniu [...] lipca 1997 r. naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym, w ten sposób, że będąc w stanie nietrzeźwości prowadził z nadmierną prędkością samochód osobowy w wyniku czego pokonując łuk drogi utracił panowanie nad jego ruchem i w konsekwencji spowodował u pasażera liczne obrażenia ciała w tym [...], wskutek których nastąpił jego zgon, a następnie zbiegł z miejsca tego zdarzenia. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego orzeczenia, Komendant Wojewódzki Policji w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z kolei, Komendant Wojewódzki Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zwolnił B.P. ze służby w Policji z dniem [....] grudnia 1997 r. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem nie wniesiono od niej odwołania. Niezależnie od powyższego przeciwko wymienionemu toczyło się postępowanie karne w sprawie popełnienia czynu zabronionego, wyczerpującego znamiona art. 145 § 2, 3 i 4 d.k.k. Wyrokiem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...] utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] maja 2005 r., sygn. akt [...] został on uniewinniony. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. B.P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. l. dz. [...] odmówił wnioskodawcy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji, wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego jest Komendant Główny Policji, a nie Komendant Wojewódzki Policji w W. Wobec powyższego, B.P. wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj, art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Wskazał, że został uniewinniony w postępowaniu karnym od tożsamych co w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów. Tak więc zwolnienie go ze służby w Policji nastąpiło mimo braku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W jego ocenie wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego zobowiązywało Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. do zastosowania przepisów art. 39 ustawy o Policji, czyli zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, a nie do zwolnienia go ze służby w Policji. W związku z tym, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 3 k.p.a., odmówił B.P. stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie zwolnienia go z dniem [...] grudnia 1997 r. ze służby w Policji, na mocy art. 41 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji do zwolnienia go ze służby. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. mimo tożsamości zarzutów przedstawionych stronie zarówno w postępowaniu dyscyplinarnym jak i karnym, a zatem organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Wskazał, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie zwolnienia B.P. ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, a nie w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Powyższe przepisy stanowią niezależne, odrębne podstawy prawne umożliwiające rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Organ podkreślił, że w przypadku skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego zostają spełnione przesłanki do zastosowania art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, natomiast rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. wydano na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, czyli w związku z wymierzeniem mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W tej sytuacji nie naruszono normy wynikającej z art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, bowiem nie miała ona zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że fakt jego uniewinnienia od popełnienia zarzucanego mu w postępowaniu karnym czynu stanowi rażące naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, a także podstawę do uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. Niezasadnie bowiem połączył on postępowanie dyscyplinarne i prowadzone w jego następstwie postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji z postępowaniem, które nigdy nie zostało wobec niego wszczęte, tj. w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Podkreślić należy, że przepis art. 41 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy nie mógł być podstawą do rozwiązania z nim stosunku służbowego, gdyż w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., tj. [...] grudnia 1997 r. nie zaistniała przesłanka określona w danej normie prawnej, tj. nie zapadł prawomocny wyrok sądu, skazujący policjanta za przestęspstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie konkretnego przepisu, tj. art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, co świadczy o dowolności stosowania prawa. Jego zdaniem wszelkie zarzuty mieszczące się w katalogu podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą doprowadzić do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszyli przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu I instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby został podjęty w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstawy. Niewątpliwie w stanie prawnym, obowiązującym w dniu jego wydania, istniały przepisy prawne dające podstawę do zwolnienia B.P. ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służy w Policji w przypadku orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Z przytoczonego przepisu wynika, że ostateczne orzeczenie dyscyplinarne w przedmiocie wydalenia policjanta ze służby nakłada na właściwy organ Policji obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu. Brak natomiast w tym przepisie odniesienia do czynności podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, które doprowadziły do ukarania taką, a nie inną karą dyscyplinarną. Stąd też, przesłanką zwolnienia ze służby, w sytuacji określonej w art. 41 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o Policji, jest jedynie wynik przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego i skutek wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, nie zaś postępowanie w tym zakresie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 14 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 979/99, Lex 47387, w którym stwierdzono, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Właściwy organ służbowy Policji jest związany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i nie może go nie wykonać. W sprawie jest bezsporne, że w dacie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji znajdowało się w obrocie prawnym ostateczne orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu go ze służby. Tym samym, decyzja zwolnieniowa znajdowała pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Sytuacja ta nie uległa zmianie do dnia dzisiejszego. Należy ponadto wskazać, iż w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a należy odnosić bezpośrednio do ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, nie zaś do prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego i wydanego po jego przeprowadzeniu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby. Postępowanie prowadzone w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, kompleksowo uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o Policji. Stąd też prawne możliwości wzruszenia orzeczenia dyscyplinarnego i zakwestionowania czynności podejmowanych w trakcie postępowania są zawarte w rozdziale 10 ustawy o Policji. Nie mogą natomiast być oceniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i to w zakresie oceny przesłanek nieważności decyzji zwolnieniowej. Stąd też nie jest trafne stanowisko skarżącego wskazujące, iż w niniejszej sprawie fakt uniewinnienia go wyrokiem Sądu od zarzucanego czynu, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia go ze służby w Policji. Takie stanowisko jest nieprawidłowe i w istocie mogłoby prowadzić do obejścia prawa w zakresie wzruszania orzeczeń dyscyplinarnych. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego niezastosowania art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji stanowił wyłącznie przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Postępowanie natomiast w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy nigdy nie zostało wszczęte. Skoro bowiem nie zapadł prawomocny wyrok sądu, skazujący policjanta za przestęspstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, to powyższy przepis nie mógł być podstawą do rozwiązania z nim stosunku służbowego. Reasumując, organy orzekające w obecnie rozpoznawanej sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. o zwolnieniu policjanta ze służby, ponieważ został on wydany przez właściwy organ, skierowany do osoby będącej stroną postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, nadaje się do wykonania, a jego wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jego nieważność z mocy przepisów prawa. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.