II SA/Bk 671/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania Pani A. K. od decyzji Nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 roku, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie części budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej przy ul. W. [...] w B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna, utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na wniosek inwestora z dnia 21.05.2010r. - Pani J. K. - organ l instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ określił w wydanym orzeczeniu warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie: wymagań i ochrony kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wskazał również inwestorowi wymogi, jakie musi spełniać przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Pani A. K., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1 i art. 64 w związku z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Wskazała też na naruszenie przepisów art. 5 i 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołująca się podkreśliła fakt naruszenia jej interesu prawnego oraz zarzuciła organowi wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Wskazała, że celem inwestora jest wybudowanie budynku usługowego, co będzie utrudniało wszystkim sąsiadom (w tym odwołującej się) spokojne mieszkanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdziło, że jest ona prawidłowa, zaś organ I instancji zawarł w niej wszystkie wymagane prawem elementy, wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy oraz dokonał analizy sprawy pod kątem przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących celowości usytuowania inwestycji na wnioskowanym do zabudowy terenie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O zakresie inwestycji oraz o objęciu nią konkretnych działek decyduje nie organ administracji publicznej, a inwestor. W świetle art. 52 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest prowadzone tylko na wniosek i w granicach wniosku. Na tym etapie postępowania organy właściwe do rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy, oceniają jedynie sam zamiar inwestycyjny i mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy jedynie wówczas, gdyby jego realizacja w danym miejscu pozostawała w sprzeczności z prawem. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, wobec powyższego decyzję organu l instancji należało uznać za prawidłową. Ponadto organ wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organy nie mogą zajmować się kwestią samowoli budowlanej, czy też naruszeniem stanu własności. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie możliwy sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Pani A. K. złożyła przez swojego pełnomocnika skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz podniosła zarzuty naruszenia: - art. 59 ust. 1, art.60 ust. 1, art. 64, w związku z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy poprzez dokonanie niezgodnej ze stanem faktycznym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu i wadliwe przyjęcie, że zostały spełnione wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, - art. 63 ust. 2, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez złamanie zasady dobrego sąsiedztwa, - art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja doprowadzi do kolizji z zabudową istniejącą i nie będzie tworzyć jednolitej i spójnej całości, - naruszenie art. 6, 7, 9 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zamiaru inwestycyjnego inwestora i błędne przyjęcie, że organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i uwzględnił słuszny interes Skarżącej. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że sprawę rozpoznano w oparciu o niejasny, a następnie zmieniony wniosek, z którego nie wynika, co będzie przedmiotem budowy. W ocenie Skarżącej organy nie uwzględniły faktu, że przy realizacji inwestycji (rozbudowa budynku w zabudowie bliźniaczej) może dojść do naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz wystąpienia uciążliwości związanych z korzystaniem ze wspólnych urządzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydana decyzja nie doprowadzi do kolizji z zabudową już istniejącą na gruncie. Organ I instancji wykazał bowiem, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy. W ocenie Kolegium również wniosek nie powinien budzić wątpliwości. W jego pierwotnej wersji, w drugim punkcie jest mowa o rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego i zmianie sposobu użytkowania tego budynku na budynek usługowy (biurowy). W czwartym punkcie inwestor wyjaśnia, że na I kondygnacji budynku znajdować się będą pomieszczenia biurowe z czteroma stanowiskami pracy. W przyziemiu w piwnicy usytuowany zaś zostanie magazyn materiałów sanitarnych. W dniu 21 maja 2010 roku inwestor zmienił jednak całkowicie swój pierwszy wniosek, wskazując w jego treści, że zamierza zrealizować inwestycję polegającą na rozbudowie części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. SKO podkreśliło, że inwestor ma prawo na każdym etapie postępowania zmienić, czy też rozszerzyć treść złożonego wniosku, a niniejsza decyzja dotyczy wniosku z dnia 21.05.2010r. a nie wniosku wcześniejszego, nieaktualnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy SKO stwierdziło, że nie może być on traktowany jako przepis bezpośrednio obowiązujący. Nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym określonych w tym przepisie wymagań oznacza konieczność powołania się na przepisy szczególne. Na rozprawie sądowej w dniu 1.02.2011r. pełnomocnik skarżącej złożył dowody w postaci decyzji i zdjęć, na okoliczność, że J. K. dopuściła się samowoli budowlanej w budynku bliźniaczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Orzekając w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, zarówno w obrębie podniesionych zarzutów, jak też poza nimi. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wówczas, gdy na danym terenie nie ma uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka jest elementem niezbędnym, poprzedzającym czynności inwestora zmierzające do ubiegania się pozwolenie na budowę. Art. 61 ustawy określa warunki, których łączne spełnienie, obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem wniosku przyszłego inwestora. W sprawie niniejszej, wydanie decyzji pozytywnej dla przyszłego inwestora, zostało poprzedzone analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, co znalazło odzwierciedlenie w "Analizie urbanistycznej" dotyczącej działki nr [...] przy ul. W. w B. sporządzone przez architekta Z. K., tym samym spełnia wymóg art. 61 pkt 6, 7 ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z analizy wynika, że działka przeznaczona pod rozbudowę budynku mieszkalnego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i handlowo-usługową. Istniejąca, przy ulicy W. zabudowa to budynki mieszkalne wolnostojące bądź bliźniacze. Opinia architektoniczna wskazuje na to, że planowana rozbudowa nie będzie, swą architekturą i przeznaczeniem naruszać istniejącego ładu przestrzennego, będzie natomiast kontynuacją funkcji już istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić Skarżącej, jakiej inwestycji dotyczy zaskarżona decyzja bowiem treść skargi, zdaje się wskazywać, na niezrozumienie istoty inwestycji zamierzonej przez J. K. Otóż planowana inwestycja, to rozbudowa budynku mieszkalnego, położonego na działce o nr [...], polegająca na dobudowie schodów zewnętrznych i klatki schodowej, po stronie południowej budynku. Oznacza to brak bezpośredniego oddziaływania tejże inwestycji na zbliźniaczony budynek Skarżącej posadowiony na działce nr [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, nie zachodzi żadna niejasność co do, rozstrzygniętego decyzją wniosku J. K. Został rozpoznany wniosek z dnia 21.05.2010r. dotyczący rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Załączona do wniosku mapa wyraźnie obrazuje, w której części budynku mają być posadowione schody i klatka schodowa (zaznaczone kolorem czerwonym). Ponieważ nie zmieni się (wskutek dobudowy klatki schodowej) mieszkaniowa funkcja terenu, to chybiony jest zarzut skargi o nieokreśleniu, we wniosku, sposobu zagospodarowania terenu. Pozostanie on taki, jak dotychczas. Prawdą jest, że pierwotny wniosek J. K. – z dnia 14.04.2010r. dotyczył wydania decyzji na rozbudowę budynku ze zmianą jego funkcji na budynek biurowy. Jednakże ten wniosek został zmieniony i nie stanowił przedmiotu rozpoznania, co też organ usiłował wytłumaczyć Skarżącej zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak też w odpowiedzi na skargę. Zatem, zarzuty uzasadnienia skargi odnoszące się do wniosku z 14.04.2010r. trafiają w próżnię. Podnoszona przez pełnomocnika Skarżącej okoliczność, że inwestorka naruszy prawo własności Skarżącej (linia rozgraniczająca obydwie części bliźniaka nie pokrywa się z granicą działek) jak też to, że inwestycja obciąży wspólną ścianę bliźniaczego budynku, doprowadzi do zalegania opadów niekorzystnie odziaływujących na część domu Skarżącej – są to kwestie do rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreśla raz jeszcze, że istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie czy planowana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie, czy też nie. Skoro dobudowana klatka schodowa ma być częścią budynku mieszkalnego J. K., to nie było przeszkód prawnych do wydania zaskarżonej decyzji, ani też nie doszło do naruszenia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" określanego miarą przepisu art. reślanegomiarą przepisu art. naruszenia zaksarżonej mieszkalnego Joanny K61 ustawy, nie zaś prowadzącego do "konfliktu z sąsiadami" (jak to określano w uzasadnieniu skargi). Ani organy, ani też Sąd nie będą opierać swoich orzeczeń na podejrzeniach Skarżącej, która uważa, że inwestorka zmierza "po cichu" do zmiany charakteru budynku z mieszkalnego na biurowy. Na tego typu ewentualne postępowanie istnieją inne środki prawne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienione w petitum skargi, nie znalazły potwierdzenia. Na marginesie, Sąd chciałby odnieść się do kwestii samowolnej rozbudowy spornego budynku J. K. i przedłożonych przez Skarżącą na rozprawie 1.02.2011r. zdjęć oraz decyzji z [...].11.2010r. (k.41-45) Otóż rozbudowa ta nie dotyczy niniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Okazuje się, że na rozbudowę tego samego budynku, lecz z innej strony, zostało wydane pozwolenie na budowę w 1982r. Ocena zgodności z prawem realizacji pozwolenia na budowę pozostaje poza przedmiotem tej sprawy. Na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.