I SA/Wa 1814/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. K. i J. P. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia J. K. i J. P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] [...] ozn. hip "[...] [...]" nr [...], [...], [...],[...] i [...] – działka [...] do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku J. K. i J. P. z dnia [...] grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny. Nieruchomość położona w W. przy ul. R. [...] ozn. hip."[...]" nr [...], [...], [...], [...], [...] – działka [...] o pow. [...] m2 została objęta skutkami dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 ww. dekretu przedmiotowy grunt przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Aktualnie ww. grunt wchodzi w skład działek ewid. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] będących własnością m.[...]. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2007 r. dz. odp [...] ww. nieruchomość stanowiła własność W. S.. Spadkobiercy W. S., wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu w trybie art. 7 ww. dekretu. Zgodnie z kopią umowy z dnia [...] lipca 1958 r. Nr [...], zawartą w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] następca prawny dawnego właściciela przelał na rzecz S. P. wszystkie służące mu prawa i roszczenia z tytułu przejęcia przez Państwo na własność ww. działki. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m. [...] odmówiło S. P. przyznania prawa własności czasowej do części ww. gruntu o pow. ca [...] m2 i jednocześnie przyznało prawo własności czasowej do części ww. gruntu o pow. ca [...] m2. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.[...] z dnia [...] września 1966 r. nr [...] uchylono powyższe orzeczenie administracyjne oraz ustanowiono na rzecz S. P. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości, określonej na planie sytuacyjnym zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1965 r. za nr ew. [...], jako działka Nr [...] o pow. [...] m2. W wykonaniu powyższej decyzji w dniu [...] lutego 1967 r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 (Rep. [...]). Decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] [...] odmówił S. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z ww. działki nr [...] o pow. [...] m2 – reszta, z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1986 r., zmienioną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. orzekł o wywłaszczeniu ww. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. R. [...] o pow. [...] m2 i przyznał odszkodowanie za tę nieruchomość na rzecz S. P. i spadkobierców Z. P. – J. K. i J. P. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1966 r. w części dot. pkt 1 i w całości ww. orzeczenia z dnia [...] czerwca 1960 r. Decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. odmówiono przywrócenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] [...] o pow. [...] m2, ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2001 r. Decyzją Prezydenta m.[...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówiono J. K. i J. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego stanowiącego własność m.[...] o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. R. [...], oznaczonego w ewidencji jako część działki nr [...] i obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. W dniu [...] grudnia 2003 r. J. K. i J. P. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. W tej sprawie nadal toczy się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym . W dniu [...] kwietnia 2010 r. Prezydent m. [...] postanowieniem Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Rolnej [...] ozn. hip "[...]" nr [...], [...], [...],[...] i [...] – działka [...] do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] – [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, iż nie ma podstaw do dzielenia działki na dwie części i odrębne co do nich procedowanie. Ponadto w ich ocenie wątpliwym jest istnienie zagadnienia wstępnego. Jeśli zaś ono istnieje, to ich zdaniem, dotyczy ono całej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu zmierzającym do ustanowienia prawa użytkowania tego gruntu. Zdaniem organu w sytuacji, kiedy nie zostaną usunięte z obrotu prawnego wszystkie decyzje przenoszące własność nieruchomości na Skarb Państwa, nie można przyznać skutecznie prawa użytkowania wieczystego. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli J. K. i J. P. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy zależy od zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego, który uzasadniałby zastosowanie powyższego przepisu, pomiędzy przedmiotem prowadzonego postępowania, a wskazanym przez organ zagadnieniem wstępnym. Podkreślili oni, iż dawna działka [...] o pow. [...] m2 została rozparcelowana na mniejsze działki gruntu. W chwili obecnej ostatecznie rozstrzygnięta jest jedynie kwestia działki o nr [...] i o pow. [...] m2, co do której odmówiono skarżącym przyznania prawa użytkowania wieczystego. Skarżący wskazali, iż niniejsze postępowanie dotyczy pozostałej części działki o pow. [...] m2. W sytuacji prowadzenia równolegle postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do działki gruntu o pow. [...] m2, nie ma żadnych przeszkód do wydania decyzji co do pozostałej części dawnej działki [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Rozpatrując przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. [...]z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. R. [...] dz. nr [...] do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. Zgodnie z art. 97 § 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art.105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyliczone wyżej sytuacje stanowią przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W przypadkach tych zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest podejmowane w drodze uznania administracyjnego lecz organ, w razie zajścia którejś z wskazanych przesłanek, zobowiązany jest prowadzone przez siebie postępowania zawiesić. Jednocześnie niedopuszczalnym jest zawieszenie na podstawie art. 97 kpa prowadzonego postępowania w przypadku, gdy żadna z wymienionych w przepisie tym przesłanek nie zaistniała. Natomiast wskazany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia prowadzonego postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy, m.in. wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. W orzecznictwie ową "bezpośredniość" podkreśla się jako wymóg, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że zawieszenie postępowania co do całej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zagadnienie prejudycjalne dotyczy jedynie jej części stanowi naruszenie prawa. Rozpatrzenie bowiem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosku skarżących J. K. i J. P. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jedynie do części gruntu o powierzchni [...] m2 pochodzącego z działki o nr [...]. Zakończona jest natomiast prawomocnie sprawa dotycząca gruntu z tej nieruchomości o pow.[...] m2 oznaczonej obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...]. Ponieważ powierzchnia całej spornej działki wynosiła [...] m2, nie ma żadnych przeszkód prawnych zdaniem Sądu, do merytorycznego zakończenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej co do pozostałej części działki o nr [...] tj. [...] m2. W realiach przedmiotowej sprawy, Sąd nie podziela poglądu organu, że dopóki nie zostaną usunięte z obrotu prawnego wszystkie decyzje przenoszące własność nieruchomości na SP, nie można przyznać skarżącym skutecznie prawa użytkowania wieczystego do gruntu wchodzącego w jej skład, co do którego nie ma żadnych przeszkód prawnych. Samo bowiem stwierdzenie organu, że wynik innego postępowania będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia tego postępowania w całości, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji co do części spornej nieruchomości i wydanie w tym zakresie merytorycznej decyzji administracyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że na interpretację zagadnienia prejudycjalnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania, jeżeli dotyczy ono jedynie części rozpatrywanej sprawy, a w pozostałym zakresie może być ona załatwiona merytorycznie. Dlatego też Sąd uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji w żadnej mierze nie wykazało zaistnienia przesłanki uprawniającej i obligującej ten organ do zawieszenia w całości postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast w postępowaniu drugoinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dostrzegło wskazanych wyżej uchybień i utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powoduje to, że naruszeniem prawa dotknięte jest także, stanowiące przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie, postanowienie drugoinstancyjne. Dlatego też oba postanowienia musiały zostać przez Sąd wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu przedstawione wyżej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.