I OSK 787/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 79/10 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 79/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejętą na własność Gminy B. decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2010 r. o nr [...] nieruchomość o nr geodezyjnym [...] o powierzchni 0,1137 ha położoną w B. w obrębie nr [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na zaniechaniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] stwierdzającej przejęcie działki skarżącego na własność Gminy B. Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, na podstawie art. 61§ 4 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zmianami). Następnie organ kilkakrotnie zawiadamiał skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, podając jednocześnie przyczyny zwłoki i wskazując w przybliżeniu nowy termin załatwienia sprawy. Przyczyną zwłoki był każdorazowo brak wyłonienia w ramach procedury wynikającej z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy określający prawo własności nieruchomości niezbędny do przyznania odszkodowania. W dniu [...] sierpnia 2010 r. skarżący wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody Podlaskiego na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie powyższe zostało uznane przez Wojewodę za nieuzasadnione postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. W konsekwencji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewydania decyzji ustalającej wysokość i wypłatę odszkodowania. Skarżący wskazał, iż wywłaszczeniowa decyzja Prezydenta Miasta B. zyskała walor ostateczności w dniu [...] czerwca 2010 r. i od tego momentu powinien być liczony 30-dniowy termin na wypłatę odszkodowania. Dodatkowo wskazał, że samo pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania sporządzono [...] lipca 2010 r., tj. 17 dni po rozpoczęciu terminu na załatwienie sprawy. Autor skargi podniósł również, że przepisy stosowanej odpowiednio w niniejszej sprawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zmianami) nie przewidują obowiązku powołania rzeczoznawcy majątkowego. Nadto istnieją przepisy, które wyłączają konieczność stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Poza tym w przypadku długotrwałych procedur oraz kolejnego rozpisywania nie przynoszących rezultatu przetargów istnieje możliwość skorzystania z trybu zamówienia z wolnej ręki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał na obiektywne przeszkody wynikające z przepisów prawnych, uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. Organ wskazał, że do tej pory otwierał cztery przetargi na sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości, jednak do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Organ poinformował również, że zawiadomił skarżącego, iż załatwienie sprawy przewidywane jest do dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Prezydent Miasta B. dopuścił się bezczynności, bowiem zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b specustawy drogowej organ ma obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Jednak ta sama ustawa, jak to z kolei podkreśla organ, treścią art. 12 ust. 5 i 18, odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych w drodze przetargu. W niniejszej sprawie organ nie wykazał należytej staranności w zachowaniu terminu wypłacenia odszkodowania. Powołanie się przez organ na konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, który podejmie się sporządzenia operatu szacunkowego w trybie przetargu nieograniczonego może doprowadzić do sytuacji, w której kolejne przetargi nie zostaną rozstrzygnięte, a osoba wywłaszczona przez cały czas pozostawać będzie bez środków do życia, uprzednio utraciwszy dorobek życia. W ocenie Sądu Prawo zamówień publicznych przewiduje możliwość odstąpienia od procedury przetargu nieograniczonego. W myśl przepisu art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p., zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki w przypadku, gdy w prowadzonych kolejno postępowaniach o udzielenie zamówienia, z których co najmniej jedno prowadzone było w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego, nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie zostały złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostały odrzucone na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 p.z.p. ze względu na ich niezgodność z opisem przedmiotowego zamówienia, a pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione. Zdaniem Sądu wskazane w wyżej wymienionym przepisie przesłanki pozwalają na zastosowanie trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, iż powołana przez organ argumentacja dotycząca obiektywnych, niezależnych od organu przyczyn opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w obowiązku wydania decyzji ustalającej odszkodowanie ograniczony jest terminem, przekroczenie którego spowodowane może być jedynie przeszkodami wynikającymi z art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brak środków finansowych na sporządzenie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę decyzji odszkodowawczej nie może rzutować na interes strony, która nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nieskuteczności organów w rozpatrywaniu sprawy w wyznaczonym terminie. Reasumując, Sąd uznał, że w świetle art. 35 § 5 k.p.a., organ pozostaje w zwłoce również w takiej sytuacji, kiedy nie dokłada należytej staranności w dążeniu do terminowego załatwienia sprawy (bądź do skrócenia już przekroczonego terminu) poprzez zaniechanie wykorzystania innych możliwości prawnych, prowadzących do zakończenia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta B. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono: - naruszenie art. 149 ppsa w zw. art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, 1194 ze zm.) - zwanej dalej "specustawą", art. 35 § 5 kpa w związku z art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) - zwanej dalej "pzp", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uwzględnienia skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym - w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, która z mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Gminy B. - doszło do naruszenia ww. art. 35 § 5 kpa oraz art. 12 ust. 4b specustawy, w związku tylko z tym, że organ w prowadzonym postępowaniu (...) nie podjął próby wyboru rzeczoznawcy majątkowego w trybie z wolnej ręki, Sąd uznał, że organ dopuścił się zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy, i tym samym, pozostaje on w bezczynności, podczas gdy w żaden sposób nie można przyjąć, że gdyby organ procedurę zamówienia na wykonanie operatu szacunkowego przeprowadził w trybie z wolnej ręki, to doszłoby do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, czy też wyłoniono by go szybciej niż w trybie przetargowym, - naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o finansach publicznych" poprzez ich niezastosowanie do niniejszego postępowania, co w konsekwencji wskazuje, że Prezydent Miasta B. dokonując wyboru trybu zamówienia publicznego, na wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, może tego dokonać z pominięciem generalnych zasad gospodarki finansowej (zasady oszczędności, efektywności, gospodarności). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wyboru wykonawcy na sporządzenie operatu w okolicznościach niniejszej sprawy można było dokonać także w innych trybach, o których mowa w Prawie zamówień publicznych (np. w trybie zapytania o cenę - art. 70 pzp). Niemniej jednak organ nie może dokonywać wyboru trybu zamówienia publicznego w oderwaniu od generalnych zasad gospodarki finansowej (...), o których mowa w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonego celu. Mając to na uwadze organ uznał, że optymalnym trybem, który daje możliwości najszybszego wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, z jednoczesnym przestrzeganiem zasad gospodarki finansowej, jest przetarg nieograniczony. Zgodnie z art. 39 pzp w tym trybie może brać udział nieograniczona liczba zainteresowanych rzeczoznawców majątkowych. Organ podkreślił, iż w jednym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego kumulowano kilkadziesiąt nieruchomości podlegających wycenie, dzieląc je na części, tak by o zamówienie mogły się ubiegać zarówno duże firmy zajmujące się wyceną nieruchomości, jak i rzeczoznawcy prowadzący jednoosobowo działalność gospodarczą. W trybie zamówienia z wolnej ręki negocjować warunki przyszłego kontraktu można tylko z jednym rzeczoznawcą (art. 66 ust 1 pzp) - niedopuszczalne jest równoczesne negocjowanie warunków umowy z innym rzeczoznawcą na opracowanie wyceny tej samej nieruchomości, a jednocześnie należy podkreślić, że aby organ nie naraził się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych, musi negocjacje (w trybie z wolnej ręki) tak prowadzić, by wynegocjowane wynagrodzenie nie przekraczało wcześniej przeznaczonej na ten cel kwoty, której górny próg w przypadku wyceny nieruchomości skarżącego, jak i nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącego określono na kwotę [...] zł. Dlatego też kasator nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że w prowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego organ dopuścił się uchybień, co do wyboru trybu na udzielenie zamówienia na sporządzenie operatu szacunkowego, który jest elementem niezbędnym do ustalenia wartości i wypłaty odszkodowania dla skarżącego – M. O. (art. 12 ust. 5 i 18 specustawy w związku z art. 130 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną wskazał ponadto, iż wprawdzie art. 12 ust. 4b specustawy nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania (...) odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ta zaś z kolei zgodnie z art. 7 i 130 ust. 2 wskazuje, że wycenę nieruchomości należy zlecić uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy (...) może nastąpić na warunkach i zasadach określonych w Prawie zamówień publicznych z uwzględnieniem zasad gospodarowania środkami publicznymi wynikającymi z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Obowiązek stosowania ww. ustawa uniemożliwia organowi dotrzymania terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób przypisać organowi braku należytej staranności w dążeniu do terminowego załatwienia sprawy poprzez zaniechanie wykorzystania innych możliwości prawnych, przez co należy rozumieć niepodjęcie próby wyboru rzeczoznawcy majątkowego w trybie z wolnej ręki. Dlatego też, uwzględnienie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 35 § 5 k.p.a. i art. 12 ust. 4b specustawy, jak i art. 44 ust. 3 pkt 1 lit a i b ustawy o finansach publicznych. W piśmie procesowym datowanym dnia 22 sierpnia 2011r. Prezydent Miasta B. wskazał, że w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy wydana została decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. Zdaniem organu w tej sytuacji NSA powinien uchylić wyrok sądu I instancji i umorzyć postępowanie na podstawie art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Skarżący potwierdził fakt wydania przez organ powyższej decyzji – lecz wskazał, że nie jest ona ostateczna i nie została dotychczas wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, że nie sposób dopatrzeć się w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisu art. 12 ust. 4 lit. b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zmianami), zwanej dalej specustawą drogową, skoro przepis ten nakazuje właściwemu organowi wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte w trybie tej ustawy nieruchomości - w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Termin o którym mowa w powyższym przepisie upłynął bezspornie przed datą wydania zaskarżonego wyroku przez sąd I instancji. Słusznie stwierdził sąd I instancji, że konieczność powierzenia rzeczoznawcy wyceny przejętej nieruchomości na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami znacznie utrudnia dochowanie przewidzianego w powyższym przepisie terminu. Oceniając jednak to, czy zasadny jest zarzut bezczynności organu administracji zważyć trzeba jednak zarówno na konstytucyjną gwarancję wypłaty należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewidzianą w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i wyrażoną w art. 12 ust. 4 lit. b specustawy drogowej wolę ustawodawcy, by należne odszkodowanie zostało przyznane wywłaszczonemu wkrótce po utracie przez niego prawa własności nieruchomości. Unormowania te nakładają na organ administracji obowiązek możliwie najsprawniejszego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia należnego odszkodowania. Jeśli zatem kolejne próby przeprowadzenia przetargu na wykonanie stosownej wyceny okazują się bezskuteczne, to słusznie stwierdził sąd I instancji, że rzeczą organu jest uczynienie użytku z takich rozwiązań prawnych, które prowadzą do szybkiego zakończenia postępowania i wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Nie sposób dostrzec także, by sąd I instancji naruszył art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. nr 157 poz. 1240 z późn. zmianami) skoro przepisy te nakazują dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Równocześnie zaś art. 44 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy nakazuje, by wydatki te dokonywane były w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia należnego odszkodowania nie uprawnia bynajmniej organu administracji do odstępstwa od zasad wydatkowania środków publicznych – opisanych w powyższych przepisach. Środki te mają być wydatkowane w sposób umożliwiający terminową realizację wyznaczonych celów – a zatem również i przyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową. Nie można uzasadniać przewlekłości w przyznaniu gwarantowanego konstytucyjnie odszkodowania trudnością w przeprowadzeniu przetargu na warunkach proponowanych przez organ. Zaakceptowanie takiej praktyki prowadzić mogłoby do naruszania praw właścicieli nieruchomości do uzyskania należnego im odszkodowania – przez wielokrotne ustalanie warunków przetargów w sposób uniemożliwiający praktycznie ich pozytywne zakończenie, a co za tym idzie zwlekanie z wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Należy w tym miejscu wskazać nadto, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji datą decydującą o zasadności skargi w tym przedmiocie jest data orzekania przez sąd I instancji. Jeśli w tej dacie organ administracji pozostaje w bezczynności rzeczą sądu administracyjnego jest uczynienie użytku z art. 149 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi. Dla dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zgodności z prawem wyroku sądu I instancji pozostaje więc bez znaczenia fakt wydania decyzji po wydania tego wyroku. Zatem wniosek organu, by NSA uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie z uwagi na wydanie decyzji z dnia 27 czerwca 2011r. musiał być uznany za bezzasadny. Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.