II SA/Ke 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie na rzecz S. F. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 października 2010r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania administracyjnego z wniosku S. F. o zmianę, w trybie art. 155 kpa decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] o przyznaniu mu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzją z dnia 19 września 2001r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie przyznał S. F. uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w hitlerowskim więzieniu, a następnie decyzją z dnia [...], utrzymaną mocy decyzją z dnia [...], działając w trybie art. 155 kpa odmówił S. F. zmiany decyzji własnej o przyznaniu uprawnień kombatanckich. W dniu 16 września 2010r. S. F. zwrócił się do Kierownika Urzędu z kolejnym wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Dnia 4 października 2010r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie organu kolejna decyzja, podjęta przez Kierownika Urzędu w trybie art. 155 kpa byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje w sytuacji, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, zdaniem organu, że wydając kolejną decyzję na wniosek strony w trybie art. 155 kpa orzekłby po raz drugi (w tym samym trybie) w tej samej sprawie administracyjnej. Organ rozpatrywał już wniosek strony o rozpoznanie sprawy w trybie art. 155 kpa i odmówił zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu uprawnień kombatanckich. W ocenie organu nie budzi wątpliwości tożsamość sprawy, tak podmiotowa, jak i przedmiotowa. Taki sam jest również stan faktyczny sprawy. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracyjny umarza postępowanie, jeśli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, czyli z każdej powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku w odniesieniu do jego strony podmiotowej i przedmiotowej. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 listopada 2010r. wniósł S. F., domagając się uchylenia decyzji z dnia 4 października 2010r., gdyż "dotyczy istoty sporu sprzecznego z interesem społecznym". W uzasadnieniu skarżący zarzucił obrazę art. 2 pkt 3¹, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego. Zdaniem skarżącego zachodzą przesłanki do przyznania mu uprawnień kombatanckich za działalność równorzędną z działalnością kombatancką na podstawie art. 2 pkt 3¹ ustawy, jak również do zaliczenia, w oparciu o art. 13 i 14 ustawy okresu wysiedlenia przez okupanta hitlerowskiego w okresie od 1941r. do 1945r. do okresu emerytury w podwójnym wymiarze. Wskazując na oświadczenia świadków złożone w Państwowym Biurze Notarialnym z dnia 3 lutego 1975r. skarżący podniósł, że dawał schronienie żołnierzom Armii Krajowej i jeńcom wojennym, za co został aresztowany przez okupanta. To oznacza, że nie musiał walczyć z bronią w ręku przeciw okupantowi, aby w chwili obecnej uzyskać uprawnienia kombatanckie, gdyż tym postępowaniem również przyczyniał się do walki o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego. Ponadto, zdaniem skarżącego, jako osobie urodzonej przed dniem 1 stycznia 1949r. należy mu się zaliczenie w oparciu o art. 13 i art. 14 ustawy jego wysiedlenia w latach 1941-1945 przez okupanta hitlerowskiego do okresu z innych tytułów niż zatrudnienie, od którego zależy przyznanie emerytury na zasadach określonych w ustawie (o waloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalenia emerytur i reny oraz o zmianie niektórych ustaw). Podsumowując, skarżący wskazał, że organ prowadząc postępowanie od 1996r., powinien był w oparciu o dowody i fakty przedstawione przez stronę wydać właściwą decyzję na korzyść strony, a decyzja z dnia 7 sierpnia 2000r. winna być wzruszona na korzyść strony skarżącej, na podstawie art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż wskazane w jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to obowiązek Sądu do wzięcia pod uwagę z urzędu stwierdzonych uchybień. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie oceniają jej pod względem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 105 § 1, art. 155, art. 107 § 3 kpa, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd może podjąć prawem przewidziane środki w celu usunięcia naruszenia prawa przez wszystkie akty wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W ramach tych środków mieści się także orzekanie wobec decyzji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji ostatecznej, gdyż postępowanie prowadzące do jej wydania także dotknięte jest wadami skutkującymi koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 155 i art. 105 § 1 kpa. Kontrolując prawidłowość zastosowanych w sprawie przez organ przepisów należy mieć na uwadze stan faktyczny, jaki legł u podstaw wydania tego rozstrzygnięcia, a który wynika z akt sprawy administracyjnej: Wnioskiem z dnia 10 lipca 1997r., skierowanym do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie S. F. domagał się przyznania mu uprawnień kombatanckich z tytułu: 1 - służby w Armii Krajowej w okresie od 5.X.1943r. do 9.X.1944r. 2 - pobytu w hitlerowskim więzieniu w okresie X-XI 1944r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia 4 października 1999r., utrzymaną mocy decyzją własną z dnia 30 marca 2000r. odmówił przyznania S. F. uprawnień kombatanckich z tytułu wyżej wskazanych podstaw (art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego - Dz.U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze zm.). Następnie decyzją z dnia 7 sierpnia 2000r., utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia 19 października 2001r., organ na wniosek S. F. uchylił w trybie art. 154 kpa powyższe decyzje "w części dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu uwięzienia w hitlerowskim areszcie śledczym" i przyznał wnioskodawcy "uprawnienia kombatanckie z tytułu uwięzienia w hitlerowskim więzieniu w okresie od października do listopada 1944r.", na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego (Dz.U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze zm.). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że "decyzja z dnia 4 października 1998r. w części dotyczącej odmowy uznania służby w Armii Krajowej za działalność kombatancką w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. pozostaje bez zmian". Pismem z dnia 26 lipca 2004r., które zostało przez organ zakwalifikowane jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa S. F. domagał się "zaliczenia okresu wysiedlenia go przez okupanta hitlerowskiego z Jedlinki (stałego miejsca zamieszkania) do miejscowości Z. i przebywanie tam w latach 1941-1945 do renty inwalidzkiej, którą pobiera w ZUS od 1980r.". Organ uznał, że "strona nie wykazała, aby za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny albo jej słuszny interes", a także stwierdził, że podnoszona okoliczność wysiedlenia nie jest represją w rozumieniu ustawy o kombatantach i nie może być potraktowana jako działalność kombatancka, ani jako działalność równorzędna z działalnością kombatancką. Dnia 20 października 2004r. organ, na podstawie art. 155 kpa i art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego (Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) wydał decyzję (utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...]) o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] o rozszerzenie uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. We wrześniu 2010r. S. F. wystąpił po raz kolejny o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...], wnosząc o przyznanie mu uprawnienia kombatanckiego z dodatkowego jeszcze tytułu, a mianowicie z tytułu "dawania schronienia żołnierzom Armii Krajowej i jeńcom wojennym na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, za co groziła kara śmierci", która to działalność była równorzędna z działalnością kombatancką, zgodnie z art. 2 pkt 3¹ ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego. Należy zauważyć, że w ostatecznie sprecyzowanym wniosku, z dnia 28 września 2010r. S. F. wskazał jako podstawę prawną zmiany decyzji nie tylko przepis art. 155 § 1 kpa (w pkt 1), ale także "wznowienie postępowania" i art. 154 kpa (pkt 2). Organ uznał, że żądanie oparte jest na przepisie art. 155 kpa i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa stwierdzając, iż rozpatrywał już wniosek strony o rozpoznanie sprawy w tym samym trybie - art. 155 kpa - i wydając kolejną decyzję na wniosek strony orzekałby po raz drugi w tym samym trybie, w tej samej sprawie administracyjnej, gdyż zachodzi tożsamość sprawy, tak podmiotowa, jak i przedmiotowa. Organ nie badał więc, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Należy podkreślić, że zastosowany przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie w sprawie niniejszej przepis art. 155 kpa określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa, co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, a tym samym kształtuje jej sytuację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r., sygn. akt III SA 1003/85, OSPiKA 1987 Nr 7-8, poz. 163). Należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 kpa) oraz to, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa podejmowane jest przez organ za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może zaś polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej; decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r., sygn. akt III SA 1207/95, Lex Nr 2743). Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998r., sygn. akt IV SA 1061/96, Lex nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999r., sygn. akt III SA 6434/97, Lex nr 37852). W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009r. przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 kpa regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 kpa zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji NSA uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ po złożeniu wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie uprawnień kombatanckich winien był rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy możliwe jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 kpa do zgłoszonego przez S. F. żądania zmiany tej decyzji poprzez przyznanie uprawnienia kombatanckiego z tytułu określonego w art. 2 pkt 3¹ ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego (wprowadzonego w życie z dniem 9 października 1999r. przez art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 4 marca 1999r. zmieniającej ustawę o kombatantach – Dz.U. Nr 77, poz. 862). Tymczasem organ, nie dokonując tej analizy umorzył postępowanie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na to, że we wskazanym przez skarżącego trybie postępowania nadzwyczajnego (art. 155 kpa) organ już orzekał. Nie można zdaniem Sądu podzielić tego stanowiska organu. Uwadze organu uszło bowiem, że S. Figurski domagał się w sprawie niniejszej zmiany decyzji (a właściwie jej uzupełnienia) o odmienną podstawę przyznania uprawnień kombatanckich, objętą ustawą z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego (art. 2 pkt 3¹), której nie dotyczyła sprawa, w której organ już orzekał na podstawie art. 155 kpa, wydając decyzję z dnia [...]. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań nadzwyczajnych, bo choć przedmiotem decyzji jest przyznanie uprawnień kombatanckich, to podstawy tych uprawnień są odmienne. Z tego też względu uznać należy, że umarzając postępowanie organ wadliwie zastosował przepis art. 105 § 1 kpa stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ nie zachodziła. Wskazane wyżej okoliczności wskazują, że decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie nie tylko nie odpowiadają wymogom zastosowanego w sprawie przepisu art. 155 kpa, gdyż nie oceniono w nich istnienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie, ale także wymogom przepisu art. 107 § 3 kpa, stanowiącego, że: uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja powinna być podjęta po wszechstronnej i racjonalnej ocenie wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...], zawiera w istocie jedynie stwierdzenie, że decyzja w trybie art. 155 kpa była już wydana, i nie można rozpatrywać sprawy po raz kolejny. Taka argumentacja organu odwoławczego nie zawiera oceny przesłanek określonych w tym przepisie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 155, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda rozstrzygnięcie, mając na uwadze wskazaną ocenę prawną.