II OSK 1794/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 23/11 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 23/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 31 sierpnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w K. o stwierdzenie nieważności pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. wydanych kolejno w pięciu sprawach o numerach: [...] i [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntów opisanych w tych decyzjach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzjami z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Postanowieniami z dnia [...] października 2010 r. wydanymi w sprawach o numerach [...] Kolegium, po rozpatrzeniu wniosków skarżącego, odmówiło wstrzymania wykonania pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. W uzasadnieniu tych postanowień Kolegium powołało się na treść art. 159 § 1 k.p.a. oraz stwierdziło, że nie znalazło podstaw do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzje te są wadliwe. Przesłane odpisy postanowienia z [...] października 2010 r. zawierały pouczenie, iż zgodnie z art. 159 § 2 k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. W dniu 26 października 2010 r. skarżąca spółka skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., w której zostały wydane decyzje [...] wraz z postanowieniami [...]. Postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. organ stwierdził, że ww. wnioski dotyczące zaskarżonych postanowień są niedopuszczalne, ponieważ na podstawie art. 159 § 2 k.p.a. na postanowienia te nie przysługuje zażalenie. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzje Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymujące w mocy decyzje nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz na ww. postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniami z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem skarżącej spółki wniosek był dopuszczalny i powinien zostać rozpoznany wraz z ponownym rozpatrzeniem spraw zakończonych wydanymi decyzjami. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu skargi na postanowienia Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zostały zarejestrowane pod kolejnymi sygnaturami: II SA/Po 23/11 - II SA/Po 27/11. Sąd I instancji postanowieniem z 3 lutego 2011 r. połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadził je dalej pod sygn. akt II SA/Po 23/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem. Sąd wskazał, że postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie kończy postępowania, ani nie załatwia sprawy co do istoty. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, co wprost wynika z art. 159 § 2 k.p.a., gdyż postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jest zaskarżalne tylko wówczas, gdy przewiduje wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd uznał, że w razie odmowy wstrzymania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. przez samorządowe kolegium odwoławcze wykonania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, zainteresowany nie może złożyć skutecznego środka zaskarżenia od postanowienia w tym przedmiocie w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wprawdzie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środka zaskarżenia decyzji samorządowego kolegium odwoławczego odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, strona może przedstawić zarzuty (argumenty) w tym przedmiocie przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji. Niemniej jednak argumentacja strony mogłaby zostać uwzględniona jedynie w sytuacji, w której organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznałby, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a dodatkowo po stwierdzeniu prawdopodobieństwa, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., zakończone postanowieniami Kolegium z dnia [...] października 2010 r. ma charakter postępowania incydentalnego (wpadkowego). Postępowanie takie, zgodnie z art. 123 k.p.a. nie rozstrzyga o istocie sprawy, a dotyczy jedynie określonej kwestii, jaka wynikła w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji pismo skarżącej spółki z dnia 26 października 2010 r. zostało trafnie - w odniesieniu do kwestii wpadkowej, jaką było wstrzymanie wykonanie decyzji - uznane przez Kolegium za wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy wpadkowej. W petitum wniosku skarżąca obok oznaczenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. odmawiających wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazała także na postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z tego samego dnia. W uzasadnieniu z kolei strona podkreśliła między innymi, iż w związku z podniesioną argumentacją, w oparciu o przepis art. 100 § 2 k.p.a., ponownie domaga się natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. W konsekwencji Kolegium trafnie zastosowało art. 134 i art. 159 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i we wstępnym etapie badania złożonego środka zaskarżenia uznało, iż zachodzi niedopuszczalność wniosku stanowiąca przeszkodę do jego merytorycznego rozpatrzenia. Wobec tego zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ zasadnie wydał ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przedmiocie. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, iż [...] Spółka z o.o. wniosło skargi tak na decyzje Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy decyzje z dnia [...] października 2010 r., jak i na wyżej opisane postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. wraz z poprzedzającymi je postanowieniami z dnia [...] października 2010 r. Wobec takiego ujęcia przedmiotu skargi intencja skarżącej spółki co do zaskarżenia postanowień Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzających niedopuszczalność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jednoznaczna. Postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2010 r. nie stanowiły odrębnego przedmiotu zaskarżenia bowiem strona zakwestionowała je wraz z postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r., które stwierdziły niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, jak o to wnioskowało Kolegium w zakresie odnoszącym się do postanowień wydanych w I instancji z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., lecz do merytorycznego rozpatrzenia skarg na postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., co niewątpliwie służyło także interesowi strony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. w K., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 8, art. 15, art. 28, art. 127 § 3 w zw. z art. 144, art. 142, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 151 § 1 pkt. 2, art. 156 § 1, art. 159 § 1 k.p.a., art. 170, art. 171 p.p.s.a. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r.; b) art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. zostały poddane wcześniejszej kontroli merytorycznej uwzględniającej odmowę ich merytorycznego badania; c) art. 171 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. zostały poddane wcześniejszej kontroli merytorycznej uzasadniającej odmowę ich merytorycznego badania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że nie kwestionuje okoliczności wskazanych przez Sąd I instancji, iż zgodnie z art. 159 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie przysługuje zażalenie, lecz jej zdaniem - zgodnie z art. 142 k.p.a. - postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skarżąca wniosła o ponowne łączne rozpoznanie sprawy w przedmiocie decyzji oraz postanowień w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. Organ wydzielił jednak część tego wniosku, odnoszącą się do postanowień do odrębnego postępowania i uznał, że wniosek w tej części jest niedopuszczalny. Działanie organu stanowiło nie tylko naruszenie art. 127 § 3 k.p.a., lecz również art. 142 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki Sąd I instancji naruszył art. 111 § 2 p.p.s.a, gdyż również powinien połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym oraz odpowiadające im postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z 1998 r. W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2013 r. skarżąca spółka podtrzymała swoje stanowisko w tej sprawie, przedstawiając spis poniesionych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (art. 159 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że a contrario z treści art. 159 § 2 k.p.a. wynika, że na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zażalenie nie przysługuje. Postanowienie to jest więc niezaskarżalne. Zatem nie można przyjąć, że w przypadku, gdy postanowienie takie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze będzie ono podlegało zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Różnicowanie bowiem możliwości zaskarżenia tego postanowienia w zależności od organu, który je wydał jest niedopuszczalne. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tego rodzaju postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze zastosowanie ma art. 142 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a więc strona może je zaskarżyć we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionym od decyzji merytorycznej tych organów. Strona skarżąca utrzymuje, że jej zamiarem właśnie było zaskarżenie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z 1998 r. łącznie z decyzjami tego organu z tej samej daty o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie tych decyzji z 1998 r. Organ jednak – naruszając art. 142 k.p.a. - wyłączył sprawy dotyczące postanowień do odrębnego postępowania i nie rozpoznał ich w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącego decyzji z [...] października 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zauważyć jednak należy, że w petitum wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 26 października 2010 r. [...] Sp. z o.o. w K. wniosło "o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., w której wydane zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie o sygn. [...] wraz z postanowieniami o sygn. [...]". W uzasadnieniu tego wniosku strona nie sformułowała jednak żadnych zarzutów dotyczących zaskarżonych postanowień o odmowie wstrzymania decyzji z 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji organ prawidłowo formalnie potraktował zawarty w petitum pisma z dnia 26 października 2010 r. wniosek o ponowne rozparzenie sprawy w zakresie postanowień z dnia [...] października 2010 r. i stwierdził niedopuszczalność tego wniosku. Niezasadny jest zatem podniesiony przez stronę zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organ błędnie nie zastosował w tej sytuacji procesowej art. 142 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 156 § 1, art. 159 § 1 k.p.a., art. 170, art. 171 p.p.s.a. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. oraz zarzutów naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzuty te dotyczą oceny zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. i odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego tych decyzji. Kwestie te nie są przedmiotem tego postępowania, gdyż dotyczy ono wyłącznie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie postanowień z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. Na marginesie należy jedynie podkreślić, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 k.p.a. w ogóle nie może mieć miejsca, jeżeli organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.