I OSK 1444/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 815/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 815/10 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych. Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej jako: Prawo o ruchu drogowym), skierował J. K. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Badania te kierowca miał wykonać w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji, a oryginał orzeczenia przedstawić właściwemu organowi. Następnie Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., działając na mocy art. 104 K.p.a. i art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, cofnął J. K. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B oraz zobowiązał go do natychmiastowego zwrotu prawa jazdy kat. B nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J. K. nie dostarczył dotychczas organowi orzeczenia lekarskiego, co uzasadniało cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J. K. wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 404/09 uchylił powyższą decyzję Kolegium, wskazując, że organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego sprawy, a mianowicie tego, że J. K. wprawdzie dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji, ale jeszcze w trakcie postępowania odwoławczego, poddał się wymaganym badaniom lekarskim, co potwierdza dołączone do akt sprawy orzeczenie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium uznało, że skoro J. K. w dniu [...] marca 2009 r. poddał się badaniu lekarskiemu w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy, to art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma w stosunku do niego zastosowania. J. K. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócił się do starosty o skierowanie go na ponowne badania lekarskie. Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierował J. K. na badania lekarskie celem sprawdzenia jego kwalifikacji do kierowania pojazdem. Stwierdził, że poprzednie badanie wykonane w Wielkopolskim Centrum Medycy Pracy nie określało daty ponownego badania, zaś skarżący sam wniósł o ponowne skierowanie go na wskazane badanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K., domagając się "poprawienia decyzji" o skierowaniu go na badania lekarskie i przekazanie przez Kolegium sprawy do Trybunału Konstytucyjnego w celu dokonania oceny legalności działań prokuratury i starosty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło rozstrzygnięcie Starosty P. z dnia [...] września 2010 r. i umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem J. K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o skierowanie go na ponowne badanie lekarskie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. skierował J. K. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i prawomocną. Definitywnie zakończyła ona sprawę, w której została ona wydana. Zgodnie z art.16 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. lub ustawach szczególnych. Skoro Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2010 r. rozstrzygnął sprawę, która została już zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2008 r., to ta sama sprawa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Należało zatem uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzucił, że Starosta P. decyzją [...] skierował go na badania lekarskie bez uzyskania stosownego nakazu sądowego a badanie przeprowadzone w Wojewódzkim Centrum Medycyny Pracy było wadliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia [...] marca 2011 r. skarżący przedłożył orzeczenie lekarskie nr [...] wystawione przez lekarza A. K. o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. K. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 122 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym enumeratywnie wymienia przypadki, w których niezbędne jest przeprowadzenie badania lekarskiego w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zgodnie z art. 122 ust. 4 powołanej ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15,) wynika zaś, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Badania te -zgodnie z § 3 ust. 1 w związku z § 14 oraz § 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia- przeprowadzane są przez uprawnionego lekarza w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. W niniejszej sprawie na skutek wniosku Prokuratury Rejonowej w J. skarżący decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. został skierowany na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2008 r. Skarga na decyzję Kolegium została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 411/08. Tym samym, jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., kwestia skierowania skarżącego na badania lekarskie została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. Skierowanie na badanie lekarskie decyzją starosty może mieć miejsce wyłącznie w przypadku powstania nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia danej osoby (art. 122 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym) lub też na podstawie zawiadomienia starosty przez właściwe organy orzekające o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy osoby kierowanej na badania (art. 122 ust. 1 pkt. 5 powyższej ustawy). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, aby starosta był uprawniony do skierowania danej osoby na badania lekarskie z uwagi na jej wniosek lub też ze względu na to, że wydane już orzeczenie lekarskie nie wskazywało daty ponownego badania kierowcy. Działanie takie wykracza, bowiem poza ustawowe upoważnienie starosty do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na ponowne badania lekarskie. WSA stwierdził ponadto, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie naruszała normy zawartej w art. 139 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego. Wyrażony w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma charakteru absolutnego i nie dotyczy przypadków, w których decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Okoliczność powyższą zaakcentował pełnomocnik strony, uznając jednakże, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie nie może zostać zaakceptowane. Wydanie przez starostę decyzji o ponownym skierowaniu skarżącego na badania lekarskie narusza nie tylko normę określoną w art. 16 § 1 K.p.a., ale i stanowi działanie pozbawione podstawy prawnej. Tym samym przedmiotowa decyzja wyczerpywała przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej) oraz art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. (wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczna). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo zatem orzekło, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2008 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, organ I instancji nie miał podstawy do wydania decyzji ponownie kierującej J. K. na przedmiotowe badania. W skardze kasacyjnej J. K., reprezentowany przez adwokata, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia i polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 K.p.a. i powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ w obrocie istniała analogiczna decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. Jednakże naruszenie to w ocenie strony nie miało charakteru rażącego. Brak było podstaw do przełamania przez Kolegium zakazu reformationis in peius i wydania- wbrew dyspozycji art. 139 K.p.a.- decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. ponieważ WSA w Poznaniu nie uwzględnił skargi, pomimo, że była ona zasadna. Poprzez akceptację decyzji wydanej przez organ na niekorzyść odwołującego, tj. z naruszeniem art.139 K.p.a., doszło do złamania art. 151 P.p.s.a., a tym samym wyrok WSA w Poznaniu powinien zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd II instancji nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w ocenie strony zaskarżona decyzja -jako wydana z naruszeniem art. 139 K.p.a.- powinna zostać uchylona. Wobec tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Omawiana zasada w postępowaniu administracyjnym nie ma jednak charakteru absolutnego. Ustawodawca przewidział określone od niej wyjątki, które oparł na dwóch rozłącznych kryteriach. Przedmiotowy zakaz nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że zakres wprowadzonego tu pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.). Obejmuje ono bowiem wszystkie wypadki kwalifikowanego naruszenia prawa wymienione taksatywnie nie tylko w art. 156 § 1 K.p.a. ale także w art. 145 § 1, art. 145a § 1 K.p.a (por. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 524-525). Drugi warunek odstąpienia od zasady reformationis in peius to kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego. Określenie to jest pojęciem nieostrym, co oznacza, że organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 K.p.a., a tym samym do złamania zakazu reformationis in peius. WSA w Poznaniu słusznie zaznaczył, że sprawa skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją Starosty P. z dnia [...] stycznia 2008 r. Co więcej J. K. wykonał ciążący na nim obowiązek i poddał się badaniu lekarskiemu w dniu [...] marca 2009 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie lekarskie nr [...]. Jeżeli wcześniej wydano już skierowanie J. K. na przedmiotowe badania lekarskie, to trafnie organ II instancji uchylił nową decyzję z dnia [...] września 2010 r. podjętą przez ten sam organ administracji publicznej, na podstawie tego samego przepisu prawa, w tym samym przedmiocie i dotyczącą tej samej osoby. Nowa decyzja Starosty P. o skierowaniu J. K. na badania lekarskie naruszała wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponadto jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna ostatecznie i w dodatku w sposób prawomocnie rozstrzygająca kwestie skierowania kierowcy na omawiane badania, to wydawanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie - bez wcześniejszego wzruszenia owego prawomocnego skierowania- stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w postaci wydania decyzji z wadą nieważności w sprawie rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, bez wycofania jej z obrotu prawnego. W tej sytuacji oczywistym jest, że organ odwoławczy nie mógł rozpatrywać wniesionego doń odwołania merytorycznie, lecz zobowiązany był uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji dotknięte wadą nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołało się na powyższe okoliczności. Pozwala to przyjąć, że organ odwoławczy w dostateczny sposób wykazał, iż rozpatrywanej sprawie zachodziła jedna z przesłanek pozwalających na odstępstwo od zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zatem nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji istotnych naruszeń art.139 K.p.a. Nie można jedynie zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (np. jest to przepis samoistny), polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej istnieje. Jest nią bowiem art. 122 ust.1 ustawy Prawa o ruchu drogowym. Na podstawę tą powołał się zresztą organ I instancji. Rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2010 r. nie można zatem kwalifikować jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Jest przepis spełniający warunki bycia "podstawą prawną" decyzji w przedmiocie skierowania kierowcy na badania lekarskie tylko w niniejszej sprawie został on nieprawidłowo zastosowany. Art.122 ust.1 pkt.4 ustawy Prawa o ruchu drogowym- na co trafnie tym razem zwrócił uwagę Sąd I instancji- nie przewiduje dopuszczalności wydania przedmiotowego skierowania na wniosek kierowcy i to w celu weryfikacji kwestionowanego przez niego wcześniejszego orzeczenia lekarskiego. Z art.122 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że kierowcę na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem starosta kieruje decyzją wyłącznie wówczas, gdy okoliczności danej sprawy nasuwają zastrzeżenia co do stanu zdrowia tego kierowcy (pkt. 4), lub w razie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (pkt. 5). WSA w Poznaniu słusznie zatem zaakceptował rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2010 r. i umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył również art. 151 P.p.s.a., bowiem wniesiona doń skarga nie posiadała usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku J. K. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zgodnie z art. 203 P.p.s.a. skarżącemu kasacyjnie zwrot poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje tylko w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.