I OSK 764/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1012/10 w sprawie ze skargi M. S., T. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1012/10 oddalił skargę M. S. i T. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2010r., nr [...] o odmowie przekształcenia przysługującego M. S. i T. S. prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...]m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] – w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. i T. S. wnioskiem z dnia 17 lutego 2010 r. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności. Na podstawie dokumentów ustalono, że nabyli oni prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy notarialnej z dnia 25 października 2006 r. od spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "L." w P. Organ tym samym zauważył, że wnioskodawcy nie spełniają ustawowych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, bowiem użytkowanie wieczyste nabyli od osoby prawnej. Od decyzji Wojewody Wielkopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. S. i T. S. W skardze podnieśli naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie przez organ przed wydaniem decyzji terminu do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań a także art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji jednej ze stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na powyższą decyzję powołał się na art. 1 ust. 1 i 1a, ust. 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podkreślając, że przepisy te wymieniają wszystkie kategorie osób, które mogą się ubiegać o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i sposoby nabycia prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu I instancji żaden z wymienionych przepisów nie pozwala na przyjęcie, iż osoby prawne (oprócz spółdzielni mieszkaniowych i osób prawnych będących właścicielami lokali) będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia. Użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu była osoba prawna tj. spółka z o. o. "L." w P.; skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości w dniu 25 października 2006 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy. W tej sytuacji, mając na uwadze regulację prawną obowiązującą w chwili rozpoznawania wniosku skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne zasadnie odmówiły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, to zdaniem WSA w Poznaniu, uchybienia organów nie miały wpływu na wynik postępowania. Przedmiotem rozważań organu II instancji był wyłącznie stan prawny, nie prowadzone było natomiast postępowanie dowodowe, ani inne ustalenia faktyczne niż przed organem I instancji. W aktach administracyjnych brak innych materiałów dowodowych niż te zgromadzone wraz ze złożonym wnioskiem przez skarżących. Brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.) nie był zatem poważnym naruszeniem prawa, skutkującym istotną wadliwością wydanego orzeczenia. Taką wadliwością nie był również brak prawidłowego doręczenia, zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się stronie (każdej), a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Co prawda decyzja organu I instancji została doręczona obu skarżącym małżonkom w jednej przesyłce, ale oboje prawidłowo i skutecznie złożyli odwołanie od tej decyzji, podpisując się pod nim. W ocenie Sądu I instancji naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wykazali jaki wpływ to uchybienie miało na ten wynik. Ponadto zasada równości, jak zauważyli sami skarżący, może być w pewnych okolicznościach ograniczona kompetencjami ustawodawcy do różnicowania praw, co zostało uczynione w omawianej ustawie, a organy administracji publicznej obowiązane są stosować prawo obowiązujące w chwili rozpatrywania sprawy (art. 6 k.p.a.). Nie można więc czynić zarzutu, że organy postąpiły zgodnie z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. S. i T. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stronom nie przysługuje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości w prawo własności; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 i 109 § 1 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia prawa proceduralnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na niewyznaczeniu przez organ przed wydaniem decyzji terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji jednej ze stron. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że argumentacja organów administracji, podtrzymana następnie przez Sąd I instancji, prowadzi do niezrozumiałego stanu prawnego, zgodnie z którym tylko część osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi może ubiegać się o przekształcenie w prawo własności. Jedynym kryterium jest przy tym nabycie nieruchomości bądź od osoby fizycznej, bądź osoby prawnej. Ponadto art. 10 § 1 k.p.a. nie warunkuje obowiązku wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań charakterem postępowania dowodowego. Odstąpienie od powyższego obowiązku stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania i jako takie powinno zostać uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Tak samo należy ocenić niedoręczenie decyzji organu I instancji jednej ze stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych i w dacie orzekania przez Sąd I instancji przewidywała przesłanki przedmiotowe i podmiotowe, od spełnienia których zależało uwzględnienie wniosku o dokonanie przekształcenia. Przesłanki podmiotowe, które zostały zakwestionowane przez wnoszących skargę kasacyjną wymienione zostały w art. 1 ust. 1 – 3 powołanej ustawy. Pierwszą grupę podmiotów, które mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia, stanowiły osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (art. 1 ust. 1). Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1a do podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem należały osoby, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Do kategorii określonej w art. 1 ust. 1a należały także osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Do trzeciej kategorii należały osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) a także spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2). Możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności została przyznana przez ustawodawcę nie tylko podmiotom, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy, lecz również ich następcom prawnym o czym stanowił art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2. Powyższe oznacza, że aby osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności podmiot, od którego prawo to nabyła musiał spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dopiero wówczas można było uznać, że jest ona następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tejże ustawy i przysługuje jej prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podkreślić, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przed nabyciem go przez skarżących przysługiwało [...] Przedsiębiorstwu "L." Spółce z o.o. z siedzibą w P., która jako osoba prawna nie spełniała zarówno kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 jak i w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie służyło jej także prawo własności wyodrębnionego lokalu położonego w tym budynku, z którym to prawem związany byłby udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Nie można było zatem uznać skarżących za następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie także naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 i 109 § 1 k.p.a. Uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, do czego obliguje art. 10 § 1 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro okoliczności faktyczne, na których oparto rozstrzygnięcie były bez wątpienia znane stronom. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mógłby odnieść skutek wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności. W niniejszej sprawie skarżący, poza ogólnikowym powołaniem się na omawiane naruszenie normy zawartej w art. 10 k.p.a., nie wskazali związku przyczynowego pomiędzy owym naruszeniem a wynikiem sprawy. Ponadto doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed organami administracji M. S. lub T. S. kwestionowali sposób doręczenia korespondencji dla nich przeznaczonej. Okoliczność ta w żadnym wypadku nie upoważniała Sądu I instancji do stwierdzenia, że jeden z małżonków nie brał udziału w postępowaniu. Kwestia udziału stron w postępowaniu, przy materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, nie mogła stanowić zatem podstawy uchylenia kontrolowanej decyzji przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.