I OSK 1102/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. NSA Wiesław Morys Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2253/10 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz Z. K. zwrot kwoty 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. K., uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...] w N. pow. N. woj. [...]. W uzasadnieniu podano, iż w ww. orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1962 r. jako podstawę prawną wydania powołano art. 2, art. 17 pkt 2 lit. a oraz art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). W ocenie organu pomimo powołania w treści decyzji art. 2 ww. ustawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi, iż faktyczną podstawą wydania tego orzeczenia mógł być wyłącznie art. 17 pkt 2 lit. a. Ponadto stwierdzono, iż analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów pozwoliła przyjąć, że przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało przesłanki wynikające z art. 17 pkt 2 lit. a ww. ustawy. W ocenie organu L. K. utracił władanie przedmiotowym przedsiębiorstwem w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., gdyż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. pozostawało w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej bez tytułu prawnego, początkowo Powiatowego Związku [...] "S." w N., następnie Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] w M. W świetle tego orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zdaniem organu, brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Z. K., następca prawny L. K., podniósł że zabór mienia nie podlegał pod żadną z ustaw nacjonalizacyjnych z racji wielkości. Miał on charakter restrykcyjny wobec rodziny K. za udział w wojnie sowiecko-polskiej w 1920 r. L. K. właściciel przedsiębiorstwa został uwięziony w dniu 15 sierpnia 1950 r. W chwili ustanowienia przymusowego zarządu młyn był czynny, świadczył usługi dla ludności i brak było zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy na tym przedsiębiorstwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje I i II instancji stwierdził, że w ich uzasadnieniach nie wykazano, że do przejęcia przedsiębiorstwa nie mogło dojść na podstawie art. 2 ustawy z 1958 r. Organ nie poddał ocenie treści protokołu z dnia 17 maja 1951 r. spisanego w Biurze Prezydium Gminnej Rady Narodowej w K. z komisyjnego przejęcia pod przymusowy zarząd Państwowy Przedsiębiorstwa [...] w N., w którym podano, że na podstawie zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] marca 1951 r. ustanowiony został przymusowy zarząd. Zdaniem WSA w Warszawie organ nie poczynił żadnych starań zmierzających do pozyskania wymienionego w tymże protokole, zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] marca 1951 r. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, aby można było jednoznacznie stwierdzić, że przejęcie przedmiotowego młyna nie nastąpiło w oparciu o art. 2 ustawy z 1958 r., lecz na podstawie art. 17 pkt 2 lit. a tej ustawy niezbędne było odszukanie wskazanego powyżej zarządzenia z dnia [...] marca 1951 r. w celu ustalenia jego treści. Podkreślono, iż informacja o ustanowieniu przymusowego zarządu nad młynem znajduje się też w protokole zdawczo - odbiorczym z dnia 15 września 1951 r. Nie można również pominąć pisma z dnia 7 czerwca 1951 r. skierowanego do Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" Dział Produkcji i Usług w R., z treści którego wynika, że Centrala Rolnicza w Warszawie była w posiadaniu odpisu decyzji Ministra Handlu Wewnętrznego o ustanowieniu przymusowego zarządu nad młynem, a tylko Prezydium PRN w N. jej nie otrzymało. W piśmie tym również podano, iż młyn w N. został przejęty za zgodą Centrali Rolniczej w Warszawie oraz na polecenie Centralnej Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w R. z dnia 2 kwietnia 1951 r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ nadzoru poczynił jakiekolwiek starania, aby pozyskać chociażby pismo Centrali Rolniczej w Warszawie wyrażające zgodę na przejęcie młyna, z którego może wynikać, czy zarząd przymusowy przez Ministra Handlu Wewnętrznego był, czy też nie był ustanowiony. Wskazano również, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 25 marca 1961 r. [...] Zakładów Spożywczych Przemysłu Terenowego w T. o wydanie orzeczenia o przejściu Zakładu na własność Państwa skierowany do Komitetu Drobnej Wytwórczości, w którego treści podano, że młyn w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy pozostawał pod przymusowym zarządem Państwa ustanowionym zarządzeniem Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] marca 1951 r. Zdaniem WSA w Warszawie analiza treści wymienionych dokumentów nie dawała organowi podstaw do wyprowadzenia jednoznacznego wniosku, że przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa nastąpiło w oparciu o przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Przyjęcie takiego wniosku byłoby możliwe dopiero po dokonaniu ustaleń i wyjaśnieniu w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że Minister Handlu Wewnętrznego w dniu [...] marca 1951 r. nie wydał zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu na przedsiębiorstwie [...] w N. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Gospodarki, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ wydał obie uchylone decyzje bez dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy na dzień kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1962 r. albowiem nie dokonał ustaleń i wyjaśnień w sposób niebudzący wątpliwości, że Minister Handlu Wewnętrznego w dniu [...] marca 1951 r. nie wydał zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia powyższych naruszeń, ponieważ organ prawidłowo dokonał oceny legalności ww. orzeczenia, badając czy w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa zawarte w art. 17 pkt 2 lit. a i 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., z uwagi na brak zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad znacjonalizowanym młynem; 2) art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 1996r., sygn. akt IV SAB 5/96 oraz zawarcie w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania sprzecznych z oceną zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że materiał dowodowy sprawy stanowiły wyjaśnienia samego wnioskodawcy oraz dokumentacja archiwalna pozyskana ze zbiorów Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego w R., Urzędu Wojewódzkiego w R., Starostwa Powiatowego w R. oraz Sądu Rejonowego w R. Powyższe wskazuje, że organ w miarę możliwości – przy uwzględnieniu, iż dokumentacja ta pochodzi sprzed niemal sześćdziesięciu lat pozyskał obszerny materiał dowodowy dotyczący nacjonalizacji przedmiotowego młyna. Jednocześnie, jeżeli wziąć pod uwagę, że znacznie wcześniej wiele innych organów, w tym w toku postępowania o przejęcie ww. młyna na własność Państwa, nie było w stanie odszukać, pozyskać ww. zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego, zupełnie niezrozumiałe w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest zobowiązanie do podejmowania dalszych prób odnalezienia tego dokumentu. Powyższe stwierdzenie jest tym bardziej zasadne, jeśli się weźmie pod uwagę, że brak tego zarządzenia był okolicznością bezsporną. Ustalenia tego bowiem nie kwestionował, a wręcz przeciwnie potwierdzał je, sam skarżący. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 1996 r., sygn. akt IV SAB 5/96 stwierdzono, że brak było podstaw do sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania obligujących organ do podjęcia działań w celu dalszych poszukiwań zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad znacjonalizowanym młynem, tym bardziej, iż działania te wydają się być bezcelowe i zmierzające do zbędnego przedłużenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie choć nie w pełni prawidłowo uzasadniony odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w tej skardze. Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest nieuprawniony, bowiem Sąd I instancji zasadnie stwierdził, ze orzekające organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy. Orzekając w oparciu o niekompletny materiał dowodowy organy przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów. Nie można zgodzić się z poglądem, że kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962r. zostało wydane w oparciu o art.2 i art.17 pkt.2 lit.a oraz art.18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz. U Nr 11 poz. 37). Podstawą tego orzeczenia powołaną z resztą w jego komparycji jest art.9 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem podstawą ujawnienia w księgach wieczystych przejścia przedsiębiorstwa (...) na własność Państwa (...) jest orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. Stosownie do art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym orzeczenie takie mogło być wydane jedynie wobec przedsiębiorstw pozostających w dniu wejścia w życie tej stawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr P. P. Nr 21 poz.67). Orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] marca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu na przedsiębiorstwie [...] w N. nie odnaleziono w archiwach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jednakże z materiału aktowego archiwalnego wynika, że zarządzenie takie istnieje w obrocie prawnym, gdyż powoływane jest ono w innych urzędowych dokumentach. a ponadto stanowiło podstawę do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962 r. Prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962 r. organ powinien zbadać, czy przymusowy zarząd na przedsiębiorstwie [...] w N. został ustanowiony zgodnie z art. 1 ust.1 dekretu z 28 grudnia 1918 r. Tylko zgodne z treścią art. 1 ust.1 dekretu z dnia 28 grudnia 1918 r. ustanowienie przymusowego zarządu dawało podstawę do orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art.9 ust.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Ustaleń tych organ nie dokonał co sprawia, że zrzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę organ zbada w trybie nadzorczym z urzędu czy [...] w N. podpadał pod działanie dekretu z 28 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Po wydaniu decyzji w tej kwestii organ podda badaniu orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962 r. pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. i wyda stosowne orzeczenie. Należy zauważyć, że do wydania stosownego orzeczenia organ zobowiązany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1997 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że skoro organ nie odnajdzie w archiwach orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego to powinien wydać stosowną decyzję w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 153 P.p.s.a. ani art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art.184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.