II SA/Wa 2069/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Janusz Walawski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr 1417 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie obniżenia K. G. dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki tj. o 108 zł od dnia 1 września 2010 r. Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. podwyższył [...] K. G. z dniem 1 stycznia 2008 r. dodatek służbowy o kwotę 60 zł miesięcznie, tj. do kwoty 360 zł miesięcznie. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w G. działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) — obniżył z dniem 1 września 2010 r. [...] K. G. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki tj. o 108 zł. Powyższe, organ I instancji uzasadnił faktem przebywania policjanta od dnia 18 marca 2010 r. na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim i nie realizowaniem przez wymienionego zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniając to interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Od powyższego rozkazu personalnego K. G. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odwołaniu podniósł, że w dniu [...] marca 2010 r. w czasie pełnienia służby uległ wypadkowi, co zostało ustalone i potwierdzone w protokole powypadkowym nr [...]. W następstwie doznanych obrażeń przebywał na zwolnieniu lekarskim do dnia 7 września 2010 r. Od dnia 8 września 2010 r. powrócił do pełnienia służby, natomiast od dnia 1 września 2010 r. został mu obniżony dodatek służbowy o 30 %, co odebrał jako swoistego rodzaju "karę", za przebywanie na zwolnieniu lekarskim w wyniku wypadku w służbie. [...] Komendant Wojewódzki Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. W uzasadnieniu decyzji przytaczając treść przepisów art. 100 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), organ wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W ocenie organu odwoławczego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Organ podniósł jednocześnie, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym — z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie zaś przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wobec powyższych okoliczności, obniżenie [...] K. G. dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w K. G. zarzucił organowi: 1) naruszenie prawa materialnego polegającego na zastosowaniu błędnej wykładni § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalaniu wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia dodatkowego; 2) naruszenie prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez wadliwy wybór normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji, w której się znajdował, w tym wskazanie § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA, będącego rozwinięciem art. 104 ustawy o Policji, zamiast art. 121 tej ustawy; 3) naruszenie zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, a w tym zakresie naruszenie art. 7 Konstytucji RP; 4) naruszenie dyspozycji art. 108 § 1 k.p.a., poprzez wskazanie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym tożsamym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymanej kwoty dodatku funkcyjnego do wymogów obligowanych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. została wydana bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego przez organ odwoławczy poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazana decyzja została bowiem wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne, gdyż jedynym aktem normatywnym regulującym jego ówczesny status prawny był art. 121 ust. l ustawy o Policji, który wyraźnie określa, iż "w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość". Ponieważ zaś zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia nie nastąpiły, brak było jakiejkolwiek podstawy do obniżenia dodatku służbowego. Skarżący podkreślił, że w art. 121 ust. 2 ww. ustawy, znajduje się wprawdzie delegacja do wydania aktu normatywnego umożliwiającego wprowadzenie uregulowań prawnych mogących mieć wpływ na wysokość niektórych dodatków do uposażenia, w tym jego ograniczenie w całości lub w części w okresie choroby, jednak na dzień dzisiejszy taki akt normatywny nie został wydany, a zatem obniżenie wysokości dodatku służbowego w związku z chorobą nie mogło mieć miejsca, a powoływana w rozkazie personalnym podstawa prawna jest całkowicie błędna. Organ I instancji naruszył tym samym zasadę legalizmu, która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. W ocenie skarżącego zastosowana w decyzji organu I instancji norma prawa materialnego w postaci § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. nie mogła mieć zastosowania w jego przypadku gdyż, nigdy nie wystawiano mu negatywnej opinii służbowej, ani negatywnej oceny okresowej. W ocenie skarżącego niezrozumiały jest również ten fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji, że "wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków może obniżyć dodatek do 30 % otrzymywanej stawki". Skarżący podkreślił, iż zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, do wystawienia oceny okresowej uprawniony jest bezpośredni przełożony, a nie przełożony właściwy w sprawach osobowych, który z kolei jest uprawniony do obniżenia dodatku. Komendant Powiatowy Policji w G. nie jest jego bezpośrednim przełożonym, a zatem nie może być mowy o jego własnej ocenie wywiązywania się przez niego z obowiązków. Skarżący zarzucił ponadto, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do argumentacji organu w tym zakresie skarżący podniósł, iż kwota odebranego mu dodatku nie jest przecież automatycznie przekazywana innym, zdrowym policjantom tylko zasila skarb Państwa, a jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 – pojęcie interesu społecznego nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa. [...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. organ podkreślił, iż nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacenie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym oraz interesem służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga K. G. zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego miał na względzie tę okoliczność, iż policjant od wielu miesięcy nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Jednakże, co jest w sprawie niniejszej bezsporne, skarżący nie wykonywał zadań i czynności służbowych, z przyczyn od niego niezależnych, z powodu przebywania od dnia 18 marca 2010 r. na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem, któremu uległ w czasie pełnienia służby. Zgodnie z art. 121 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zatem policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach jednak, jak słusznie zauważył skarżący, minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.